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①旧世界银行经济发展研究所：《制止腐败》，1999年，第89—95页。 杰瑞米·波普 尽管反腐败斗争还未结束，但它对建立高效、公平的政府已经产生了深远影响，也只有这样的政府才能高效地促进经济发展。反腐败人士不仅关注腐败本身，还关注它对社会及其发展所产生的影响。那么，腐败是如何阻碍反贫困行动的？行贿受贿具有何种负面影响？谁最终来承担腐败的成本？ 尽管腐败将带来巨大损害，力图彻底消除它还是比较困难的。因为，从现实的角度来看，由于在许多条件下反腐败太昂贵，因此，不可能消除为零。而且，这个过程可能会不合理地、无法令人接受地侵犯基本人权和其他自由。此外，官衙式任意裁决权也许对提高行政效率是必要的。再者，强行消除和遏制腐败可能也承担不起。因此，反腐败的目标不应该是彻底根除它，而是维持一定水平，使得政府从根本上能够有效、公平地发挥职能。 尽管各国情况千差万别，但是，对腐败的基本政策反应大致分为三类：实质性的、结构性的、道德性的。从个别和总体情况来看，这些政策反应都兼顾了政府、私营部门和市民社会的利益。 反腐败的启示 通过分析各国反腐败的成败经验发现，以下几个关键方面将妨碍反腐进程： （1）最高权力受到限制。新任政府班子也许期望能够有效地处理腐败问题，但是，假如它承接的是一个腐败官僚体系，该体系可能会妨碍变革。 （2）失去公众信任。高层领导不应许诺无法实现、并且也不现实的目标。否则，将失去公众的信任。 （3）改革不协调、零散。 （4）过度依赖法律。通过改变法律（并强化执行）来改变人们的行为方式，似乎不能达到预期目标。而且，过度依赖法律的实施，往往容易招致抵抗和滥用实施权，进一步出现腐败。 （5）只盯“小鱼”。如果改革的结果是放任高层领导，只抓“小鱼”，这种不公平的法律很快就会被人置于脑后。 （6）缺乏特定、现实的目标。如果改革迟迟不见成效，很快就会失去公众的支持。 （7）政府孤军作战。如果政府不寻求市民社会和私营部门的合作与支持，仅靠自身力量实施改革方案，通常只能获得最小的成功。 反腐总战略 一致、连贯、全面的反腐败战略要求政治领导人作出明确的反腐承诺。这意味着，领导人必须服从审查。经验表明，要想防止未来的腐败，就必须尽早关注此事。而且，反腐败战略需要不断调整。此外，还需要从以下几方面着手： （1）推出全面的反腐败法规，并由完整的机构来执行（包括调查员、检举人和审判员）。 （2）明确哪些政府活动最易于腐败，与此相关的事情也应优先关注。 （3）公务员和政治领导人的薪全应该充分反映其岗位责任，并且应尽可能地等同于私营部门同等职位的工资水平。这一方面可以降低“需要”腐败的可能性，另一方面也会吸引最优秀的人才为国家服务。 （4）对付腐败的法律和行政手段应具有足够强的威慑力。 （5）政府应该同市民社会、私营部门、宗教组织等建立合作关系。 1．防止腐败的发生 简化政府项目及其执行程序有助于减少腐败发生的机会。项目设计得越有效，越不易腐败。改革一方面要消除有权势的“门卫”向他人收取“通行费”，另一方面要尽可能地减少政府审批手续和“需要”交纳的费用。此外，简化和强化政府条例不仅能够减少人们行贿受贿的“需要”，还能降低交易成本。应净化政府雇员队伍，确保“恶魔”很难出现。另外，还需要从以下几方面着手： （1）应该尽可能地使任意裁决权最小化。可能取消的方面，取消它；需要保留的方面，明确行使该权力的程序。 （2）出版严明职员纪律的手册和类似材料。 （3）使公众客观地了解政府需充当的角色，消除其神秘色彩。尽可能避免同政府官员打交道时出现不可预测的随意因素。 （4）建立能够迅速、有效地对有争议的决策进行裁决的机制。各级管理者应该对下属的行为负责。通过定期评审职员的工作情况及其遵守行政条例和法规的情况，提高监督效率。为下级监督和申诉上级腐败行为提供有效途径。应该有披露腐败行为的自由。 （5）公务员的薪金应该能够达到合理且期望的水平。应该建立激励机制，优秀业绩应得到认可和奖励。应建立允许公民参与市民社会的机制。应该有效地监督具有决策权的官员的收入、资产和债务。 （6）建立开放、公平竞争、高度透明的政府采购体系。会计师、审计员及律师专业协会应该控告相关专业人员参与腐败的行为（如参与贪污、瞒汇漏税等腐败活动）。政府官员收受的所有礼品和受到的所有款待应该汇报。 （7）在官僚机构内消除垄断，引入竞争，提高效率。 （8）联合政府、私营部门及市民社会的利益，共同防止腐败的产生。降低公众容忍腐败的程度，使其主动地同腐败作斗争。 2．惩治腐败 应建立能够迅速发现腐败行为并予以惩治的独立机制。无论工作对象是何等人物，调查员、公诉人和审判员必须在高度透明、高度独立的情况下，在尊重人权的基础上，承担其相应职责。 在惩治腐败方面一律平等，高层政府官员不应享受任何豁免。应该建立有效的控诉途径，如热线电话，并保护关键通报者的安全。因他人腐败而失去钱财和合同的人应该有权起诉。 应该建立惩罚境外违法分子的机制。或者直接进行民事处罚，或者公布腐败企业或销售人员的“黑名单”，使其他国家和竞争者谨防腐败活动。应把逃出国境的腐败分子引渡回国，接受审判。无论腐败分子在境内还是在境外，都应没收其非法获得的资产并处以罚金。 3．公众关注 如果使公众了解到腐败不仅有害，而且是在偷窃公共钱财，公众的反腐意识就会逐渐增强。此外，使公民认识到自己有权利和义务控诉官员的腐败行为至关重要。因此，需要让公民了解何为腐败行为、腐败发生率和发生地点。 为了确保舆论的明达，法律和行政环境必须允许自由报道。一方面不应该缺乏完善的审查制度，另一方面政府不应该使用任何手段妨碍媒体阐述事实（其前提是首先颁布《新闻自由法》，这样，任何人包括政府在内就无法妨碍披露腐败现象）。再者，国家需努力制定专业标准，以确保国有媒体的雇员能够独立工作，承担他们应承担的责任。 4．制度建立 所有相关机构必须拥有足够的人员和其他资源。应该建立和普及明确的道德准则和行为规则。应该对各部门和机构的各级公务员进行岗位培训。 内部财务管理体系必须能够确保其恰当且有效。最高查账制度必须独立、专业，所提供的报告应公开化。 必须监督政府合同，并公布所有相关活动。必须经由最透明的体系、按照最实效的标准来审查政府采购。绝对不能在部门利益的基础上，考虑部门建议而进行选择，应有“局外人’参与。应加快决策速度，避免在拖延过程中有腐败行为。 为了维护政府和政党的信誉，应该确保选举委员会的独立、公平、无私和选举体系高度透明。 应定期审查会计责任的立法机制，如需要修正，应及时修正。应使公众尽可能地参与到立法程序中，充分听取公众的意见和建议。 此外，还需关注以下三个问题：（1）是否有必要建立反腐独立委员会？（2）现有法律能否适应现代要求？（3）现有的惩罚太轻还是太重？ 结论 反腐败改革是一项长期任务，因此，需要从各个层面寻找恰当的方式来强化该项改革。改革进程必须得到高层的充分支持。反腐败不仅能够制止腐败，而且能够增强公众对政府的信心，加强政府为国民服务的财政和政策能力。 （编译：冯利） ------------------ 亦凡图书馆扫校 |
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