第十二章 公用事业和公共运输业的管制

第十二章 公用事业和公共运输业的管制

12．1自然垄断

    由于垄断是组织某一产业成本最低的途径而使之不可避免，这种情形在图12．1中得以描述。要注意的是，在平均成本曲线（AC）与需求曲线相交处，平均成本呈下降趋势。假设市场中有一个企业，它以C的平均成本生产q个单位的产品。很明显，当产量增至q’时才是有效率的，因为在那一点上需求曲线与边际成本曲线相交，需求和边际成本相等。为取得更高的产量，可采用两种途径：一是现存企业生产更多单位的产品（从q至q’）；另一种途径是有新企业进入市场生产qe个单位的产品（等于q’减q）。在q’点上，现存企业的平均成本是C’，但新进入者不得不承受Ce的成本以生产qe个单位的产品，而Ce高于C’。由此，现存企业供给更多成本较低的单位产品不是因为它在其成本曲线低于其他企业的意义上是更有效率的——现存企业和新进入者的成本情况在图12．1中是完全相同的——而是因为一个企业比一个以上的企业更能以较低的成本供给全部需求产量。这就是人们所知的自然垄断（natural monopoly）的条件。

    当和需求有关的固定成本很大时，这一条件就产生了。如果能把这些成本分布到市场的全部产品上，那么供应这些产量的单一企业的平均生产成本可能要比同样有效率的两个企业低，因为每一企业都将承受相同的固定成本，但两个企业生产同量产品时就只能将各自的固定成本分别加于一半产品之上。即使（像图12．1所示那样）边际成本随产量增加而增加，这还是可能的。为了说明这一点，我们假设生产某些服务的固定成本为10美元，而边际成本如表12．1所示（图12．1就是从中得出的）增长。如果市场的产量是6或更少些，那么一个企业就比两个或两个以上企业更能以较低的总成本供给这些产品（例如，当产量是6时，如果只有一个企业生产，那么其总成本为31美元；如果有两个企业生产，每一企业生产3个单位，那么其总成本就将是32美元）。在此，效率要求只有一个企业在这一市场提供产品，除非需求是7或更多的单位。自然垄断的一个可能合理的例证是当地电力供应；由于长距离的输电成本而使市场范围受到限制，因为其固定成本（发电设施、城市电网等）是很高的。但如果一个市场小得几乎能使任何企业都因一些固定成本而拥有自然垄断权——例如一个小村庄中的杂货店——那么，只要产量很低，它们就可能控制它。

表 12．1

    自然垄断提出了三个已被看作是公共管制依据的问题。第一个问题是垄断定价（monopoly pricing）。由于它这样做不必承担串通或公司收购（corporate acquisition）的法律和管理成本，所以供给自然垄断市场的企业都像其他企业一样会积极地通过限制其产品将其利润最大化，并且会利用其他更好的机会实现这一目标。在这种情况下，反托拉斯法是起不了什么作用的（为什么？）。

    第二个（表面上看是矛盾的）问题是对无效率进入的鼓励，见图12．2中的描述。垄断者以q价格生产出q数量的产品，这是由边际成本和边际收入的交点所决定的。由于新进入者能以低于市场价格（P）的平均成本（Ce）向市场供给一部分产品，所以他就会积极进入。当他这样做时，现存企业就必须降低价格或减少产量。如果减少产量，其生产的平均成本就会高于必要的成本。（如果降低价格，将会出现什么情况？）这是一个经济纯利趋于转化成成本的例证（参见1．1、3．2、9．3），不是吗？

    第三个问题是设计出一个有效的价格结构的困难性。在图12.1和图12.2的边际成本曲线和需求曲线相交处，企业的平均成本要高于其边际成本。换句话说，即生产最后一单位产品的成本要低于所有单位产品的平均成本。所以，如果企业以其最后生产单位的成本（边际成本）出售其全部产品，那么其总收入就低于其总成本。但如果它由此而以平均成本出售其产品，那么即使它的生产成本大于在价格等于边际成本时生产原先产品的成本也会导致边际购买者转向其他替代品。边际购买者（marginal purchaser）将面临的是（社会性）虚假选择。

    对于自然垄断问题，法律的回答是进行公用事业和公共运输业的政府管制。这种管制有三方面的要素：（1）利润控制（Profit control，受管制的企业的定价不能超过为弥补其成本所必需的水平，包括合理的投资资本收益）；（2）进入控制（entrycontrol，如果不首先从管理机构处取得公共事业和必需品的营业执照，企业就不能提供受管理的服务）；（3）价格结构控制（control over price structure，企业不得实施其价格歧视）。这三种控制与上述三个自然垄断问题有关，将在以下各节讨论；其关键的问题是这三种控制是否能解决这三个自然垄断问题。   

12．2利润控制和合理收益问题

    在这里，存在着一种公用事业管理机构力图限制受管制企业利润的方法。公用事业管理机构首先挑选一个近来有代表性的营业年份并计算出公司提供受管制服务的成本，而这些成本低于包含长期债务利息的全部资本成本。这里包括的成本是公司测试年份的服务成本。然而，公用事业机构再将投资资本（长期债务加自有资本）的合理收益加在服务成本上。收益构成（return component）是这样决定的：公司的比率基数（即公司用以提供被管制服务的资本资产价值的估计数）乘以公司的合理收益率。后者是一个长期利率和公用事业机构在考虑投资风险和可比企业股东应有的收益率之后所决定的股本持有人的收益率相加的加权平均数。当收益构成和服务成本相加时，就产生了公司的收益要求。基于企业服务的需求量将等于测试年份的需求量的假设，公司应向公用事业机构提供一份试图只是取得上述收益的费率报表。当这一报表被批准后，这些费率就是企业可能收取的最高费率。这些固定的费率往往既是最小数又是最大数。参见12.5。

    相对而言，决定被测试年份的服务成本是较容易的，虽然有些垄断利润可能会被掩藏在像管理人员薪金及津贴这样的支出项目中。而测定收益构成却有着极大的困难。吸引法院和法学研究者的问题是，比率基数是应以企业资本资产的折旧原始成本还是以它们的重置成本（replacement cost）来衡量。这一问题在通货膨胀期间是最富意义的，因为那时重置长期资本资产的成本可能极大地超出资产的原始成本，所以运用重置成本可能使公用事业有权取得收益率更高的津贴，从而产生更高的费率。假设一企业用1万美元购置一台每年能生产1，000单位产品并且其使用寿命为20年的机器。其营业成本为每生产单位1美元，而用以购置机器的资本的年成本为5％。所以产品的平均成本为2美元。随着企业产品需求的增长，企业决定在第10个年头购买第二台机器，但那时的机器价格已上涨了。同样的机器要花1．5万美元，营业成本不变，而资本成本却已涨至6％。所以，第二台机器的平均生产成本为2．65美元。企业的产品价格应为多少呢：2美元、2．325美元还是2.65美元？

    经济分析的答复是价格应为2．65美元，因为比此更低的价格可能会使企业作出不正确的投资决策。假设价格为2．33美元，那么对其产品估价高于2．33美元而又低于2．65美元的人们就将试图购买它。面对过度的需求，企业可能会购置第三台机器。然后当企业提高价格以支付那台机器的生产成本时（我们假设其成本也为2．65美元），它将失去许多新的顾客。这样，它所扩大的生产就过度了。

    如果重置（当期）成本——而非原始成本——是正确的经济标准，那么为什么原始成本与重置成本的关系问题会如此有争议呢？这有三方面的原因。第一，重置成本并非总是正确的经济标准。如果一个产业的主要资本资产（例如铁轨、机车、车站）由于对该产业产品需求的下降而不会被全部重置，那么基于重置成本的收费就会由于消费者的离去而妨碍对现有生产能力的全面利用。这就将一无所获，因为我们没有任何理由要求消费者承担并非被重置的重置资产的成本。这种情况下的适当标准是产业现存资产的机会成本；像在铁路例证中一样，如果其资产是高度专门化的（不可能再作为其他用途的替代），那么其成本就可能比重置那些资产的成本低得多（参见10.6、12．4）。第二，在原始成本低于重置成本的情况下，用重置成本决定企业的收益要求将会使企业的收益超出其帐簿所表明的成本，从而使企业的股东取得明显的意外收益。但这意外收益可能是一种由通货膨胀所产生的假象。而且这种意外收益在任何情况下会由于企业中股东和债权人在其他产业的损失而得以平衡，例如铁路这样的产业，其专门化资源的价值会由于对该产业产量需求的下降并非上升而骤然下跌。根据这种推论，也就不存在意外收益了。

    第三，在使经济现实模糊化的形式中产生了当期成本（current cost）与重置成本相对的法律问题。对政府征用之公平赔偿的宪法保障已被看作是授权公共事业的股东对其投资取得“公正合理”的收益。有两个问题与以下的定论有关：运用原始成本来决定公用事业的最高收费是否会妨碍股东们取得公正合理的收益。第一个问题是，股东投资时是否注意到将被运用的这一标准？如果他们知道了公用事业管理机构使用的是原始成本标准，那么他们就不可能承受被征用的负担了；由此可知，即使有这方面的情况，他们对受管制企业的投资仍比他们可选择的投资机会更有吸引力，否则他们就不会作出这样的投资了。如果他们依公用事业管理机构会使用重置成本标准这一合理假定而进行投资，那么征用的争议就会更令人信服。

    第二个问题是，由于使用重置成本标准而对股东产生的额外收益是否在公平赔偿保证的范围内。这可能有赖于它们是否被描述成为意外收益。对这两个问题中任何一个的探究都会转移我们对原始成本标准的经济合理性这一问题的注意力。

    决定受管制企业收益要求中的收益构成时，另一个主要困难涉及自有资本成本的测定。但我们想将这一问题放在资本市场理论一章中去考虑（参见15．4）。

12．3源自试图限制受管制企业利润的一些其他问题

    使用以往成本（past cost）而非当期成本是很成问题的。如果成本自测试年来已有所上升，那么这一费率就会使企业无法弥补企业的当期成本，并且企业也可能无法提出提价申请而予以弥补。如果成本已下降，那么当期费率就会过高。如果需求上升，那么费率又可能过高，因为它们是以收益要求除以测试年份产量而计算出来的；而如果企业在平均成本下降的范围内运行，那么产量越高平均成本就会越低。还要注意的是，由使用测试年份成本引起的滞后会给受管制企业造成进行欺诈的机会：通过降低其产出的质量，企业可以将其现行成本降至测试年份成本以下，从而增加其利润。

    原始成本和服务测试年份概念的流行证明了费率管制（rate regulation）中经济理论和可行性的内部冲突。这两种方法都有利于使用公司自己的帐簿作为确定费率过程的基本信息来源，同时也都使费率严重地偏离了有效率的定价。

    在通货膨胀率很低而实际投入价格稳定不变或下降的情况下，公用事业的管制好像对价格水平或利润几乎没有任何作用，这就表明它作为一种控制垄断的制度是失败的。当通货膨胀率激增时，只要管制滞后严重地对企业不利，那么其利润就可能比竞争水平的利润低得多，这就表明了是制止过当，而且限制价格和利润的管制试图中的错误并没有得到消除。如果价格太高，消费者就会去购置事实上社会要花更大成本才能生产的替代品。如果价格太低，消费者就会远离事实上社会花更少成本就能生产的替代品，这些都是对资源的浪费。

    公用事业管制有着一些令人感兴趣的副作用。

    1．如果它成功地达到了将公用事业定价置于成本-附加额（cost－plus）的基础上的形式目标，那么企业就不会努力将成本最小化（进一步的论述参见14.14）。对没有将其成本最小化的垄断者的惩罚是它的利润变低，而公共事业管制的趋势是减轻了这种惩罚。管制滞后可能会制止这种趋势，但却表明了官僚主义的拖沓倒是一种难得的好运气。

    2．管制机构在控制受管制企业成本方面的成功度难免会是不平衡的。由于管制机构监控薪金要比监控津贴更容易，所以被管制企业的管理部门就可能用后者代替前者。如果一定量的津贴对接受者来说不如给他现金有价值，那么这种替代就降低了价值。（这一分析是如何受到许多津贴的免税性影响的呢？）

    3．同样，如果自有资本成本并不像人工成本那样得到有效的限制——一个看来合理的假设是估价自有资本成本的困难性——那么受管制企业就会在生产中使用过多的资本而使用相对较少的劳动力。例如，它可能会采用第10章中提及的掠夺性定价形式，这就包括了建造一座大于企业需要的厂房。企业在此知道，一旦其厂房建成，资本成本就成了固定成本，当法院要决定工厂产量价格是否低于其成本时就可能将这成本排除出去。即使企业永远不会在威慑和逐出竞争企业方面取得成功，但只要管制机构允许它补偿其成本——和依其垄断利润的资本成本——那么它总会在这一行业的竞争中领先取胜。由此，运用这类掠夺性定价的企业的成本很低。

    受管制企业用资本替代劳动力的激励可以极好地解释铁路问题：铁路公司不愿进行短距离运输。假设X铁路公司有A点到C点的铁路线，其距离为800英里，另一条铁路线从A点到B点，其距离为400英里；而Y铁路公司有从B点到C点的铁路线，其距离只有200英里，所以如果不是在X铁路公司的单独较长线路上行驶而是通过B而从A到C（X和Y铁路公司联合提供服务），那么这将是更快和更便宜的。X铁路公司是A地唯一的一家铁路公司并控制着道路的选择。在没有管制的情况下，X铁路公司会选择更有效率的A－B-C路线，即使这意味着“缩短运程”。X铁路公司无论走什么路线都会从运输中取得其全部垄断利润，而当它与Y铁路公司一起提供联合服务时这些利润是最大的，因为较短的行程减低了服务的总成本并加快了货物达到托运人的速度（从而提高了价值）。但在费率管制的情况下，这种情形就不同了。由于缩短自己的运程，X铁路公司会减少其资本成本从而无法为很高的运价提供合理的依据。如果资本成本不完全被管制，那么X铁路公司就可能偏好更多地使用其自身资本的效率较低的路线。

    4．如果企业有一些不受管制的分支机构，并且它可以将其受管制服务的一些利润转向它们，那么公用事业管制机构就更难于控制企业的利润；从而管制也就产生了企业向其他市场扩展的激励，即使这种扩展是无效率的。这可能可以通过禁止受管制企业在非管制市场营业而得以防止，但这样的禁止却可能妨碍有效率的一体化。

    如果一个公用事业公司的资本计划被毫无预料地取消了，这又会如何呢？例如，管制者可能会出于安全的考虑而强制关闭部分完工的核电厂。应该允许该公用事业公司将对该工厂的投资（我们假设作出这一投资的决定是谨慎的）包括到费率基数中去，从而将关闭工厂的成本转嫁到交费人的身上吗？或者是否应禁止这样做而由股东承担此成本呢？这一答案将取决于公用事业管制在其依成本-附加额进行公用事业定价这一形式目标方面取得成功的程度。如果它取得了全面的成功，交费人得益于预期成本的下降，所以（为什么会“所以”）如果公用事业的投资是谨慎的，交费人就应承担任何预期成本的增长。因为，依据上述假设，真正的企业家——即风险承担者——是消费者而非生产者。但如果由于管制滞后或其他因素使公用事业能保留其意外收益，那它也应该承担意外损失吗？问题是：如果管制在缩减公用事业费率中的利润方面既不是全面有效又不是全面无效，而是部分有效，这又怎么办呢？又应该如何处理意外损失呢？

12.4激励管制

    管制滞后（regulatory lag）是一种报偿有效率的受管制垄断者并惩罚无效率的受管制垄断者的有缺陷的方法。受管制企业的成本可能由于与其效率不相关的原因——如通货膨胀或主要投入的价格上涨——而呈上升趋势；也可能由于与其效率不相关的原因－－如能使其进一步扩大固定成本的需求上升——而呈下降趋势。管制滞后在第一种情况下带来了意外损失，而在第二种情况下产生了意外收益。

    使被准许的利润水平与企业业绩更为贴近的一种途径就是允许费率基于一产业范围的成本指数变化而变化。假设有20家公用电业公司在不同的地区提供服务，但其规模和营业情况是相当的，而且在某一阶段内这些公司的平均千瓦成本上升了1美分。依据指数方法，每一企业都应该被允许在下一阶段将费率提高（不多于）1美分。那些在前阶段的业绩就高于平均水平的公司就会由此而获取额外利润，而业绩低于平均水平的公司就会受到惩罚。

    这种方法会促进在短期内以较低成本获取超竞争利润的企业的竞争。在长期内，由于更有效率的企业会扩大生产以缩小边际成本和市场价格间的差异，所以价格会下降，而且企业为了继续取得超竞争利润将不得不寻求减少成本的新途径。同样，依据指数方法，公用事业公司用较优的成本控制来降低平均数的努力将会使平均数下降（直接地或不断地引导低于平均数的履行者改变其管理）。从而就导致了继续降低成本的不懈压力。

    这种方法有别于在70年代燃料价格暴涨时盛行的燃料投入成本自动转化（automatic pass－through）。只要燃料价格的上升增加了1美元的服务成本，那么这一转化就允许受管制企业将价格提高1美元（并不要求通过形式上的费率批准手续）。这种对燃料使用的经济化、谈判更合理的价格和使用更便宜的燃料等等的激励都是不适当的。

    到目前为止，我们已明显地看到，要使受管制垄断者在不允许其获取垄断利润的情况下有效率地履行其义务会存在一些极其困难、也许是不可解决的问题。从功能角度看，这是一个可分所有权问题：受管制企业资产的财产权实际上是在受管制企业和公用事业管理机构之间分割的。像可分所有权问题在普通法调整领域是一个经常发生的问题一样。也许对公用事业的管制也存在着一种普通法替代的选择。我们将在下一章中探究这种可能性，并全面地比较普通法和直接管制方法的优劣（参见13．7）。

12．5费率结构和市场进入的管制

    将利润控制和进入管制结合起来，乍看起来好像是很奇怪的。无效率进入的危险是由垄断定价产生的。如果垄断定价被消除了，那么这种危险也就消失了——只有当新进入者的成本低于垄断者的成本时，他才能在垄断者市场中站稳脚跟。基于控制受管制垄断者综合价格水平的成熟意识的进入管制不是徒劳无益的，就是——也许更有理的——它全然有着不同的目的。目的之一可能是支持公用事业和公共运输业管制的第三种主要方法——即控制企业收入的规定如何转变成特定价格的费率结构。

    对于前面提出的当边际成本低于平均成本时的服务最适当定价问题，这里不存在完全满意的答案。鉴于前面已讨论过的理由，以平均成本定价并非是令人满意的。最好的办法通常被认为是企业以（短期）边际成本出售其服务，同时由政府以总税收来弥补企业无能力补偿其总成本所造成的赤字。但这种方法有两个严重的弊端。第一，由于它提高了经济体中其他领域的税率；所以会产生同样它试图解决的配置扭曲（allocativedistortion）问题（参见12．7）。第二，它鼓励消费者使用平均成本递减条件下生产的服务以替代在平均成本递增条件下生产的服务，即使提供前者的服务更为昂贵。

    假设建筑和经营一座日行1，000辆汽车的桥梁并不比一座日行900辆汽车的桥梁耗费的成本更高。估计每日通行需求为950辆汽车。桥梁的年折旧和年营业成本为100万美元。只要通行车辆少于1，000辆，那么边际成本（每增加一辆车的通行给桥梁产量增加带来的成本）将是零。但假设同样数量的汽车可以每年10万美元的总成本用轮渡（以同样的速度）载过河，但其边际成本将是5美元。如果政府出资建桥并依边际成本收取桥梁通行费（即不收通行费），那么就不会有轮渡服务的需求。当然，如果政府通盘考虑并能抵住消费者的压力，那么它就不会建造这座桥梁，因为它知道有一种社会成本更低的方法可以提供同样的服务。但政府并没有通盘考虑，也不可能是顾全大局的。而且如果桥梁在渡运可行之前就已建成并在不久后又提出了要否用渡运替代桥梁的问题，那么政府就会处在已习惯于免费桥梁服务的人们的巨大压力之下。（拥挤问题如何呢？）

    替代边际成本定价的一种可供选择的方法是两部分定价（two－part pricing）。我们可以要求桥梁的使用者支付：（1）最初必须一次性支付的费用，这种支付的总量是用以补偿桥梁的固定成本的；（2）相当于边际成本的通行费，它要在每次通过桥梁时支付。这种定价方法既能使桥梁的固定成本得到补偿又能实现边际购买，但不幸的是它不能使边际购买者——即愿意支付其使用桥梁的边际成本但没有支付其相应固定成本份额的购买者——取得服务。假设一次性收费是10美元，而通行费（等于边际成本）是2美分（不像我们前面的例子那样是零）。边际购买者可能愿意支付1美元的一次性收费而不愿多交，因为他并不打算经常使用桥梁。如果他的要求被拒绝，那么桥梁公司将遭受损失，因为他已愿意对公司的固定成本承担一些费用；当然，他也遭受了损失。

    另一种选择是拉姆赛定价（Ramsey Pricing），这种定价形式原来意味着向需求弹性较低的购买者收取较高的价格。与上述的两部分定价——每一购买者支付的平均价格随其购买量上升而下降——相反，这种拉姆赛定价形式对每一购买者自身是统一的，但在购买者之间是有差异的——弹性较低的需求者支付较多，而弹性较高的需求者支付较少。如果人们忽略难以对付的——由努力衡量弹性和防止套利而引起——信息成本，那么以下就是拉姆赛定价的最佳形式。像两部分定价一样，每一购买者都要支付进入费以补偿固定成本，但这种费用是与购买者需求弹性成反比的——而且在事实上边际购买者并没有支付进入费。在进入费之外，每个购买者必须依其购买的每一单位产品支付边际成本。假定信息是完全的，那么产量就会达到边际成本曲线与需求曲线的相交点，即使受管制企业不负担赤字或不对不使用受管制公用事业的人征税也仍是这样。

    两部分定价和拉姆赛定价类似于价格歧视，但也必须将它们同价格歧视区别开来（参见9．4）。（刚才描述的最佳拉姆赛定价类似于完全价格歧视。）在价格歧视情况下，价格也随支付意愿以同样的方向变化（即，顾客的需求弹性越低收价越高）。有时这种类似是不可思议的，如在油印机垄断者要求其机器的用户从他的地方购买油墨的情况下。购买和租赁机器的价格与两部分定价制度中的固定收费相当；而油墨价格是可变收费，而且用户用得越多这种费用就越高。但当价格歧视的目的不是为了使固定成本能以允许边际购买者得到服务的形式得到补偿而是为了使超过成本的收入额最大化时，我们就能预计价格歧视下的平均成本要比两部分定价下的平均成本高，而且产量却可能较之为更低（为什么是可能？）。

    但像普通价格歧视一样，两部分（和拉姆赛）定价也可能扭曲购买者之间的竞争。即使每一购买者缴纳相同份额固定成本，但购买者之间的平均价格将依购买量而变化（购买量越大，平均成本就越低），尽管不同购买者的服务成本没有任何差异。如果他们处于竞争状态，那么人们就会拥有与次优效率无关的竞争优势——虽然他们是竞争者的事实会限制价格差异（为什么？）。

    在存在已测定需求弹性很久之前，公用事业和公共运输业定价有时就近似于拉姆赛定价。一个例证是卡车出现之前铁路行业的服务定价。基本平均成本的铁路运费大致与运输货物重量成正比；而基于拉姆赛原则的铁路运输在某些条件下将与运输货物的价值成正比。假设在同样时间和距离内运输两件货物中每一件的边际成本都是1美元，而铁路要设法计算出如何才能补偿其3美元的固定成本而又使产量最大化。一种货物（煤）的价值是10美元，而另一种货物（钢）的价值是100美元。如果铁路公司向托运人收取同样的价格，即2．5美元（将固定成本在两托运人间平摊），那么煤的托运人就会将之看作对其货物征收了25％的运价并将到处寻求可替代的运输方式。如果铁路公司只向煤的托运人收价1美元，而向铜的托运人收价4美元，那么对前者的收价将降至其货物价值的10％，而后者仍只有4％。

    这假定铜的托运人没有更合适的可供替代的运输手段——而只有在卡车出现前的铁路运输早期才是这样的。受益于服务价值定价（value－of－service pricing）的托运人——其货物重量大、价值低的托运人——自然会反对反映铁路运输需求弹性变化的费率调整。与铁路运输竞争的其他运输行业也反对这样的调整，其明确理由是可能仍然给管理委员会带来重大影响的私利，这与政治压力有关。

    最高法院的铸模判决为分配不当提供了一个例子。在这判决中，最高法院支持州际商务委员会的裁定，禁止铁路将价格降至平均成本之下而从驳船班轮处争得业务。初看起来，铁路和驳船间的竞争好像与我们前面的桥梁-轮渡例子一样。与桥梁一样，铁路的固定成本（道路通行权、铁轨、全部车辆等）高而边际成本低；而像轮渡一样，驳船的固定成本低而边际成本高。但这并不是要求铁路公司运用平均成本定价的理由（除非对购买者市场竞争扭曲的关注被看作是压倒一切的）；它只是一种要求铁路公司运用拉姆赛定价而非边际成本定价的理由，从而导致企业需求弹性很高的竞争市场的低费率（我们在第10章中知道之一点）。

    事实上存在着一个允许铁路公司收取更低价格——相等于边际成本——的强有力的例证。我们可以回想一下桥梁的例子。对使用者依此役有支付桥梁固定成本的定价制度的关心是其发出了关于资源有效率配置的虚假信号。当行人使用桥梁而不使用轮渡时，它就设想建轮渡的资源应该用于建桥梁，但人们偏好桥梁决不是因为它真正便宜而只是因他们没有支付桥梁的成本，虚假信号问题对铁路不是很重要的。铁路只是一种夕阳产业，所以将有些业务从驳船班轮流向铁路不会导致在经济上不合理的铁路业扩张；它只会保证铁路资产的效用最大化。

    对偏离平均成本定价的管制性怀疑可能是由于对掠夺性定价的担忧所引起的，这种担忧在非管制市场比在受管制市场具有更大的危险性（参见12.3），而且事实上在任何情况下这样的偏离常常是由竞争的威胁和实际存在所触发的——而且无论是否是掠夺性定价，都将由此由竞争者和收费被提高的消费者进行抗议。我们来解释一下，如果一个受管制企业为两个市场提供服务并且在任何一个市场都不面临竞争，而且两个市场中对其服务的需求量和需求弹性都是相同的，在两个市场中向顾客提供服务的边际成本也是一样的，那么只有在每一市场收取同样的价格才能使产量最大化（而又没有赤字）。这一价格将等于企业的平均总成本（即固定成本加可变成本）；从而固定成本将在两个市场之间平分。假设在其中的一个市场中出现了一个竞争者。竞争将使受管制企业面临的需求弹性上升。虽然它看起来是差别对待的、但受管制企业的有效反应仍是降低竞争市场的价格并提高垄断市场的价格。如果假设该企业的固定成本为100美元，其边际成本（等于平均可变成本，因为我假设那时的边际成本是不变的）为2美元，而每一市场的需求单位为50（总计100），这样两个市场的总成本就为300美元（100美元的固定成本加200美元的可变成本）。所以，在新进入者出现之前，平均每单位的“竞争”价格将是3美元。如果新进入者的固定成本只有40美元，而边际成本为20美元，所以就可以推测他能通过收取略低于3美元的价格而将市场从现存企业处夺过来，而即使3美元的价格他仍能获取大量的利润。而现存的企业可以将该市场的价格降至2美元和将另一垄断市场的价格在新进入者离开前升至4美元以保持这一市场，而新进入者最终是要离开市场的（为什么？）。其结果是将所有的固定成本都转嫁到了垄断市场的顾客身上。这看起来对顾客和对新进入者都是不公平的。但如果强制受管制企业在竞争市场中维持3美元的价格，那么它将失去那一市场，所以为了留在这一市场它就不得不将其垄断市场的价格提至4美元。这样，在两个市场提供服务的社会总成本将由300美元升至340美元（即加上新进入者的固定成本量）。

    在我们假设受管制企业有固定成本时，我们没有必要推测其为自然垄断或甚至（像许多例证被很自然地认为在暗示的那样）固定成本是总成本的重要部分。因为，我们必须区分共同成本和（实际）固定成本。当一个企业在一个以上的市场从事销售活动并承担两个市场共同的成本时，如公司的一般管理费用和（同一产品在不同地理市场销售时的）全国性广告费用，就每一个市场而言，由于它们并不随该市场的销售量变化而变化，所以这些成本就是固定成本。经济学家关于包含共同成本的定价的标准例证与自然垄断（表明很高的固定成本）没有关系；销售同一动物身上的牛皮和牛肉并不是一个高明的例证。两种产品的主要成本是其共同成本，两种产量的共同产量是通过与需求弹性相反地分配共同成本的价格而促成最大化的，因为那时降低需求的成本效应（转变成价格）被最小化了。对其中某一种产品的需求变得弹性系数较高的原因可能是，（在我们的例证中）该产品市场的竞争更为激烈。   

12．6收费电视

    桥梁－轮渡问题的一个有意义的变异是由是否应允许收费电视存在的争论所提出的，这一问题已在赞成这一服务的人们的极大努力下得到了解决，但还伴有少量遗留的限制。反对收费电视的经济理由是，由于一旦发射台开始运行，对另一收视者而言，播放边际成本就是零，所以收视者应该能以零的价格购买电视节目，就像现在的电视（对收视者）免费制度。但当边际成本是零时，以边际成本定价的企业资金来源就成了一个严重的问题。电视行业的传统解决办法是向广告主（advertiser）而不是向收视者出售电视节目时间。初看起来这好像是个理想的解决方法，因为它能在既没有政府资助又不偏离边际成本定价的情况下使播放成本得到补偿。但由于作为广告和促销媒体的电视具有相当合适的替代品，而且由于收视者对广告产品的需求和他从电视节目中得到的愉悦是无关的，所以广告主所支付的广告费不会高于每个收视者为电视时间支付几美分的总量。除非能够将数以千万计的观众聚集起来，否则这就不可能补偿昂贵的节目成本。如果一个歌剧在全国范围内只吸引了100万观众而将耗资40万美元，那么广告主就不会资助它播放，因为那时每一收视者只要对此支付40美分，而广告又能以其他手段花更低的成本获取顾客。而100万收视者可能又愿意每人支付40美分来观看这一歌剧。这样，如果没有收费电视，收视者们就不得不以其他不太具有吸引力或更花钱的娱乐活动替代之。

12.7依靠管制征税（内部补助和交叉补助）

    在铸模案中，无效率的费率结构补助了一批竞争者。在其他情况下，这种费率结构补助了特定阶层的顾客。有时受管制企业提供的服务的价格实际上是低于边际成本的；美国铁路公司（Amtrak）之前的市际铁路客运服务就是这样的。但即使价格高于边际成本，从效率角度来看仍可能是过低的。假设一企业的固定成本为500美元而（不变）边际成本为1美元，而且如果它以平均总成本定价，那么它就能以每单位1．5美元的价格销售1，000个单位产品；而如果它运用两部分制度定价，那么由于依之每顾客将支付10美元固定成本但只以1美元的单价购买他们需要的产品单位量而使它能销售2，000个单位产品。两部分定价制度有利于购买大量产品的人，例如100个单位产品的购买者的平均价格是1．10美元，而依平均成本定价制度他就可能支付1．50美元的单价。但购买一单位产品的人却遭受了损失，他支付了11美元而非1.50美元的单价。依据平均成本制度，他将有利得多，尽管由于这种制度使愿意支付1至1．49美元单价的顾客用生产它的社会成本高于1美元的产品替代之而可能显得无效率。铁路行业再次包含了这种无效率定价的形式。由于在激烈的卡车竞争时期仍坚持服务价值定价制度，所以农业产品长期以来支付的运价低于其应支付的适当（根据其需求程度）固定成本份额。结果增加了对其他商品的固定成本摊派，如制造业的商品，而由于现在已有了这种产品的适当替代运输工具，所以其托运人已在很大程度上放弃了铁路运输。换句话说，坚持服务价值定价（value－of－service pricing）是内部补助（internal subsidization）的一种形式。

    在以上两个例子中——低于边际成本定价和没有将固定成本集中加于愿支付它们的顾客身上——有一批顾客在实际上缴纳了税款以补助另一批受益的顾客。这种征税类比提出了由定价方案所引起的收入转移的基本公共性质。除了掠夺性削价的稀少例子，一个非管制企业绝对不会在边际成本之下销售产品。如果铁路公司放弃客运服务不需求州际商务委员会许可，那么它在美国铁路公司设立的很久之前就会这样做。如果受管制企业能以拉姆赛定价制度的一些变异方法来增加其利润，那么它也决不会运用平均成本定价。

    内部补助很容易被责难为是无效率的，因为它产生的结果正是我们讨论错误的利润控制结果时所认定的无效率替代状态。但如果我们暂且假定内部补助的目的是值得欣赏并随后询问有什么可选择的方法可提供这种补助，那么我们将会明白所谓对这种内部补助的责备只是肤浅的。例如，如果补助的款项由增加联邦税率而取得，那么这将与内部补助在同样意义上是无效率的，因为正如内部补助一样，它通过人为地降低价格而使产品的价值好像高于其实际价值。所以所得税促成了悠闲，而如家庭妇女的估算收益这样的非金钱收入却由于向其替代职业征税而显得比其应有的价值更高（参见17．1、17.6）。

    但是，内部补助可能是一种不必要的无效率征税方法。由于要求受管制企业维持在有些城市的高价格成本以补偿其他市场的补助性服务成本，它鼓励了无效率的进入。假设受管制企业在高价格市场的平均成本是2美元而其价格是3美元——不是由于其利润没有被管制机构所有效控制而是由于它不得不在另一市场以1美元的价格出售同样是2美元的服务。一个可以用2．5美元成本向高价格市场提供服务的企业就会积极进入那一市场。为了防止由这种进入［贴切地被称作“贪图他人利益（cream skimming）”〕引起的资源浪费和补助计划的崩溃，管制机构就必须实施进入控制。如果不是为了内部补助，这些控制是不必要的——但如果不废除内部补助，那么我们就可以通过明确向高价格服务征收用以支持低价格服务的货物税而替代之，并由此消除这些控制。除了每一进入高价格市场的企业都要缴纳货物税外，进入已不再需要受管制了。这就会消除我们上面例子中的新进入者的无效率优势了。

    内部补助在需要对进入进行管制性控制的同时，也要对退出进行管制性控制；否则，受管制企业会完全放弃那些管制机构要求它以无利可图的费率提供的服务。如果顾客不愿支付能补偿其服务成本的价格，那么在非管制市场中的企业就会放弃提供这种服务。（一个非管制垄断者会将其产量限制到放弃全部市场的程度吗？）对铁路行业而言，已是极度痛苦的放弃市场的活动只有在以下假设中才是可解释的：铁路被迫以低于铁路机会成本的费率向许多托运人提供服务。

    放弃（abandonment）问题的近因是传统的对个人歧视（同样的服务对不同的人收取不同的价格——服务的需求、供应和市场都相同）的管制性禁止。而这正是有效的依靠管制征税的方法。由于高使用率设施的用户比低使用率设施的用户成本低，所以对取得同样服务的前者应收取较低的价格，但反对个人歧视的规则却禁止这样做。假设有两条同样长途的铁路，它们运载同量的货物，而且维护它们的成本也相同（为什么我们忽略了其修建成本？）。但一条铁路有10个托运人而另一条铁路却只有1个托运人。如果为了避免个人歧视而强迫铁路对11个托运人收取同样的价格，那么低使用率铁路上的托运人支付的运费只是两条铁路的总成本的很小一部分，而如果铁路停止为他服务，那么一条铁路线的成本是能够避免的。现在，法律已允许铁路公司对低使用率路线的用户收取附加费用。允许这种附加收费减少了交叉补助（cross－subsidization）量——但也减轻了允许放弃市场的压力。

    我们很难在经验研究上将内部补助与有效率的定价区别开来，尤其是在像电话这样的网络性公用事业中更是这样。在电话公用事业中，用户越多就越有价值（如果电话网中只有一家用户，那它就没有任何价值）。由此，新用户的增加将对现存用户带来好处。为了使用户达到恰当的数量，就应对现存用户收价高些而对新用户收价低些——也许会低于边际成本。但如果电话公司这么做，那么由于它没有向远离最近的当地电话局的用户收取加价，所以它看起来正在用从其他用户处取得的收益补助那些用户。低成本市场对贪图他人利益者有吸引力，而他将搭乘电话公共事业的便车。对这种贪图他人利益的反对看起来像是内部补助的理由，但实际上它是为一种有效率的定价制度——即允许外在收益内部化的定价制度——进行辩护。

    内部补助对电话行业中的以很高的长途电话费率收入来补贴价格很低的市内电话服务是很重要的。长途电话的高费率吸引了新进入者进入长途电话市场，从而使在该市场中的美国电话电报公司的费率下降；并且随着美国电话电报公司长途电话营业和市内电话营业的分离，内在补助在任何情况下都不可能了。由于这种分离，长途电话费率已下跌而市内电话费率已上涨。这种解除管制的分配效果如何呢？穷人由于不得不支付更高的基本电话服务费而受到损害。虽然他们不常使用长途电话服务从而不会直接得益于较低的长途电话费率，但他们间接地受益于使用长途电话服务的企业所生产的产品价格的下跌。然而，他们几乎不会得益于有别于商务用户的个人付款长途电话更低的费率。

12.8过度竞争

    公用事业和公共运输业管制的传统理论基础是自然垄断的存在，这一理论基础还经常和并非不适当地用过度竞争（excessive competition）一词表达。自然垄断和过度竞争之间的联系是双重的。第一，自然垄断者通过在无竞争的市场收取远远高于边际成本的价格以补偿其固定成本，这种努力可能会使那些市场吸引那些其边际成本实际上超过自然垄断者的边际成本的竞争者进入；随后发生的竞争在社会意义上就是过度的。

    第二，如果企业在以下意义上具有自然垄断性质：它的固定成本在总成本中占有很高的比率，那么这一市场就仍还存在一个以上这种企业的空间，这儿的竞争也就比其他市场更具风险。因为一个固定成本比例很大的企业在它遭到商业灾难时比其他固定成本比例不高的企业更可能破产。依据定义，固定成本不可能被消减以缓解企业产品意外需求下降所造成的经济影响（有关更深入的讨论，参见14．2、15．2）。

    然而，所有这些并没有说明为什么公用事业和公共运输业管制经常出现在不具自然垄断性的市场中，它们包括了卡车运输、航空运输（直到近来才放松对航空运输产业的管制）和天然气生产，而且这些市场能够并且确实有效率地为一个以上的卖方提供空间。对竞争市场和垄断市场要进行同样的管制性控制的理由是：如果没有限制降价和新进入的管制，市场就可能产生过度竞争而造成破产和服务恶化的结局。但当自然竞争市场中的商人抱怨过度竞争时，他们通常要表明的是：如果他们的价格会高于其平均成本，那么他们就会感到高兴。

    竞争市场中公用事业管制的古怪例子并不比联邦能源管理委员会（前称为联邦电力委员会）对天然气进行管制的例子多。这一委员会是为管制州际电力和天然气买卖而在30年代建立的。电力买卖和用管道输送的天然气买卖都是递减平均成本的市场中的合理例证，但最高法院在50年代认为委员会的受委托管制权应扩展至天然气由生产者向（州际）管道的销售和管道天然气的转卖。不仅天然气生产具有自然竞争性，而且计算其生产成本是极端困难的。许多天然气是连同石油一起被开采出来的，从而造成了共同成本的分配问题（牛肉——牛皮问题）。像天然气这样的矿产资源的重要而又看不见的成本就是放弃其未来使用机会。如果这种资源将被耗尽并使矿藏在未来变得更为珍贵，或如果由于替代品将很快被耗尽而使未来价格高于现行价格（其比例高于利息率——为什么是很重要？），现在开采的机会成本就会超出直接开采成本。如果对那种机会成本忽略不计，那么价格会过低而且资源会被很快开采完。

    面对这些问题，委员会还始终如一地低估天然气的成本并由此将价格压至市场水平之下，从而使生产者无心生产而消费者却以天然气替代价格更接近实际成本的非管制产品（如石油）。其结果是天然气的长期短缺，从而造成了这样的荒唐行为：以高出天然气产业不受管制情况下市场价格许多的价格水平从阿尔及利亚进口冷冻天然气。细心的读者会注意到这与第5章中讨论的收养市场的类似之处。

    委员会为缓解这一问题想做的一件事是允许新开油气井的天然气价格高于老油气井的天然气价格。这一做法的想法是，新井天然气的较高价格会引起更多的钻探工作，而老井天然气的较高价格会使油气井的意外收益完全为所有者占有。问题是，如果以新老油井的平均价计价，消费者仍然会遇到虚假选择（像在12．2中一样）。假设等于其边际成本的新油气井天然气价格为每标准单位1美元，而老油气井天然气价格却为每标准单位50美分，而且两者产品质量相等，那么其平均价格就是每标准单位75美分。由于大量销售是新老井天然气混合的，所以大多数购买者将支付75美分价格。所以，如果对消费者具有相同供热价值的非管制石油的生产成本为85美分，那么消费者就认为天然气是便宜的。但事实并非如此，而且天然气更为昂贵。因为任何需求的增长将必须要由天然气产量的增长来满足，而这只有通过钻探新油气井才能得到解决。但其成本却是每生产一标准单位天然气需要1美元。

12．9对管制的需求

    被看作是控制利润的一种方法的公用事业管制在以下方面可能使人们怀疑，公用事业管制的实际目的是否是为了对经济学家所关注的非管制自然垄断的低效率结果作出反应；它好像是为了故意维持一种无效率的费率结构，而且这种管制经常被用于自然竞争行业也用来阻止有些（但不完全具有）自然垄断性质的产业（如铁路）中的竞争。也许管制更像一种只有政府才能提供的产品，它是为强有力的政治集团所需要的，并且也是为它们提供的产品。基于这种观点，我们就不可能假定管制总是以有效率的受管制服务供给来保护普通消费者的利益。特别的消费者可能会要求取得一种虽在总体上无效率但他们从此得到的收益却高于他们与普通消费者共同负担的成本的费率结构。竞争产业的成员可能受益于公用事业管制，这是因为最低价格管制比私人协议在更大程度上为有成效的卡特尔定价提供了保障——当卡特尔不受反托拉斯法制约时——而且对进入的管制性控制为卡特尔的成功减少了一项主要的威胁：新卖方的进入是为了取得垄断利润。特别利益消费者团体（如某些商品的托运人）和产业成员的联合（coalition）可能会特别有效地操纵管制过程。

    但这里还存在着一个潜在的反论。我们在第2篇中将普通法解释成一种（在总体上）旨在促进效率的制度。在此，我们用经济分析的方法驳斥了作为法律的另一分支的公用事业管制也以同样的态度坚韧地追求效率的观点并在实际上指出了它所追求的目标的互相冲突性。我们将在第19章中努力解释这一争论（下一章中将进一步阐明有关资料）。