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第二章
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自由社会中政府的作用
对集权社会普遍的不满意见是他们用目的来为手段辩护。从字面上看，这种不满显然是不合逻辑的。假使目的不能为手段辩护，那什么能为手段辩护呢？但这个简单的回答并没有解决这个不满的问题，而只是说明：这个不满表达得不够完善。否定目前为手段辩护是间接地主张所谈论的目的并不是最后的目的，而最后的目的本身是使用适当的手段。不管是否为一个理想的目的，任何仅仅通过坏的手段而能达到的目的，必须让位于使用合适的手段而达到的较基本的目的。
对一个自由主义者而言，合适的手段是自由讨论和自愿合作。这也就意味着：任何强制的形式都是不合适的。理想的情况是：在自由和充分讨论的基础上具有责任心的个人之间取得一致的意见。这是前一章所强调的自由目的的另一个表示方法。
从这个观点来看，正象早已说过的那样，市场的作用在于在没有顺从的情况下可以取得一致的意见。它实际上是一种有效的比例代表制。另一方面，直接通过政治渠道的行动特征是：它趋于需要或强制执行相当大的程度的顺从。典型的争论问题必须决定 “是”还是“否”，最多也不过能提供非常有限的不同选择。甚至使用比例代表制这一直接政治形式也不会改变上述结论。事实上，能够代表的各个不同集体的个数是非常有限的，而和市场所能代表的不同集体的个数相比，则有限的程度更为突出。更为重要的事实是：最后的结果一般会是制定对所有的集体都适用的法律，而不是对每一个代表的“党”制定一个特殊的法律。这事实意味着：比例代表制的政治形式，远不能实现在没有顺从的条件下的意见一致；它具有无效和片面的趋向。因此，它的作用是破坏没有顺从的条件下的取得一致意见的基础。
显然存在着某些使有效的比例代表制成为不可能的事项。我不能获得我愿意要的国防费用数量，而你也不能获得你要的不同的数量。关于这种不可分割的事项，我们可以讨论、争论和进行投票。但一经决定，我们必须顺从。正是由于这些不可分割的事项的存在 ——保护个人和国家免于受到强制性的行动显然是最基本的问题——才使我们不全然依靠通过市场的个人的行动。假使我们为这些不可分割的项目而使用我们的一些资源，我们必须使用政治渠道来调和我们之间的差距。
虽然使用政治渠道是不可避免的，它趋向于削弱一个稳定的社会所必需有的社会结合在一起的力量。假使共同行动的协议只限于有限范围的人们无论如何也会同意的问题，那末，削弱的程度会是最少的。对取得协议的问题范围的每一次扩展会进一步绷紧把社会连在一起的脆弱的线。假使事情发展到触及到人们感情深处而又有不同意见的问题，那很可能要瓦解这个社会。有关基本价值的根本性的差异如果不是永远不可能，那也很少能用投票的方法得以解决。它们在最后只能通过斗争而得以决定，并不是得以解决。历史上的宗教战争和内战是这种判断的流血的证明。
广泛地使用市场可以减少社会结构的紧张程度，因为，它使它所进行的任何活动都没有顺从的必要。市场所涉及的范围愈广，纯然需要政治解决的问题愈少，从而需要达成协议的问题愈少。反过来说，需要达成协议的问题愈少，在维持一个自由社会的条件下取得协议的可能性愈大。
意见一致当然是一种理想。实际上，我们花不起那么多时间和精力来在每一问题上达到完全的一致。我们不得不降低标准。这样，我们因之而以某种形式的少数服从多数的办法作为权宜之计。我们愿意采用少数服从多数的办法的程度以及有效的多数达到何种程度，这取决于所涉及的问题的严重性质。这一事实很清楚地表明少数服从多数的办法是个权宜之计，而本身不是一个基本原则。假使事情很少有重要性，而少数人遭受否决又不会引起强烈反应，那末，仅过半数就可以通过。另一方面，假使少数人对牵涉到的问题具有强烈的感觉，那末，甚至明确的多数票也无济于事。在我们中间很少有人愿意，譬如说，把言论自由问题按照明确的多数票来决定。我们的法律制度中充满了不同问题要求不同程度的多数的事例。那些包含在宪法里的问题是极端的情况。这些是重要的原则问题，以致我们仅愿意对权宜之计作出最小的让步。在最初接受这些原则时，我们要求类似基本上一致通过的办法，而对这些原则的改变，我们也同样要求类似基本上一致通过的办法。
包含在我们宪法中的和包含在其他相类似的成文法或不成文法中的某些问题不采用多数裁决的原则的自我克制条例，以及在这些宪法或相应的文件中的禁止对个人施行强制办法的特殊条款，它们本身可以被看作为通过自由讨论而得到的东西，以及能反映对手段的基本一致意见的东西。
尽管我们的论述仍然是概略性的，我现在更详细地考察哪些范围完全不能通过市场来加以处理，或者哪些能够加以处理，但其代价是如此之高，以致我们宁可采用政治渠道的解决办法。
作为规则制定者和裁判员的政府
对人们日常的活动和活动在其中进行的一般习惯和法律体制加以区别是很重要的事情。日常的活动犹如游戏的参加者在游戏中的活动，而体制则犹如他们的游戏的规则。正如一场好的游戏要求双方成员遵守游戏规则和接受裁判员对规则的解释和执行那样，一个良好的社会也要求它的成员同意于支配他们之间关系的一般条件，同意于对这些条件的不同解释的一些裁决的方法，以及同意于强制执行普遍接受的规则的某些方法。在一个社会中，正和在一个游戏中一样，极大部分的一般条件是意识之外的不加思索便接受的习惯的后果。对习惯的轻微的改变最多也不过使我们对它加以具体地考虑，虽然一系列轻微的变化的累积的影响在一场比赛或一个社会的性质上可以构成游戏或社会性质的剧烈的改变。还有，在一场游戏和一个社会中，除非在大部分的时间内，大多数的参加者在没有外界制裁的情况下遵守这些规则，除非整个社会具有基本相同的意见，任何形式的规则都无法存在。但是，我们不能单单依靠习惯成这种一致性来解释和实施这些规则；我们需要一个裁判员。因此，这些就是一个自由社会政府的基本作用：提供我们能够改变规则的手段，调解我们之间对于规则意义上的分歧，和迫使否则就不会参加游戏的少数几个人遵守这些规则。
在这些方面出现了对政府的需要，因为，绝对自由是不可能的。不论无政府主义作为一种哲学具有多大的吸引力，但在不完善人们的世界里，它是行不通的。各个人的自由可能相互冲突。当冲突存在时，必须限制一个人的自由以便保存另一人的自由 ——正象最高法院的一位法官说过的那样：“我移动我的拳头的自由必须受到你的下巴的接近程度的限制。”
决定政府采取适当行动的主要问题是如何解决不同个人的自由之间的这些冲突。在某些情况下，回答是容易的。对于一个人谋杀他邻居的自由必须由于保存其他人生存的自由而被牺牲掉这一命题，要想取得几乎一致的意见是没有多大困难的。在别的情况下，回答是困难的。在经济领域内，关于联合自由和竞争自由之间的冲突出现了一个重要的问题。把 “自由”来形容“企业”有什么意义呢？在美国，“自由”被理解为每一个人都有自由来建立企业的意思。这就是说：现有的企业不能自由地排除竞争者，除非是以相等的价格出售较好的产品或以较低的价格出售同等产品。另一方面，按照欧洲大陆的传统解释，它的意义一般是：企业有自由来做它所要做的事情，包括决定价格，划分市场以及采用别的技术以便排除潜在的竞争者。在这一领域中的最困难的具体问题来自关于劳动者的联合。在这里，联合自由和竞争自由的问题特别尖锐。
在给财产权下定义这个更为基本的经济领域中，回答是既困难又重要。正象几世纪以来的发展和体现在我们立法里那样，财产的概念已成为我们之中如此大的一个部分，以致我们趋向于把它认为是当然的，而不去辨认财产的内容和财产所有者的那些权利是复杂的社会产物而不是自行证明的命题。我的土地有所有权，以及我能任意使用我财产的自由是否能准许我拒绝另外的人乘飞机飞越我的田地呢？或者他是否有权优先使用他的飞机呢？或者这是否取决于他飞得多高呢？或者是否取决于飞机的噪音有多响呢？自愿交换是否要求他为了飞越我的田地而付款给我呢？或者我是否必须付款给他，以禁止他飞越我的田地呢？仅仅提到使用权、版权、专利权；公司的股票，河岸权，以及其他类似的东西，也许可以突出地表现出在财产定义中的一般被接受了的社会规则。它也可以告诉我们。在很多情况下，具体地加以规定的以及普遍被接受了的财产定义的存在，要比定义的内容远为重要。
出现特别困难问题的另一个经济领域是货币制度。政府对货币制度的责任很早已经被认识到。宪法明确规定议会有权 “铸造货币，调整其价值和外币的价值”。或许没有其他经济活动的领域，在其中，政府的行动是如此一致地被接受。这种习惯性的和迄今已经几乎不加思索地承认政府的责任使我们彻底地理解这种责任具有更多的必要性，因为它增加了政府从适合于自由社会的活动扩展到不适合自由社会的那些活动的危险性，增加了从提供货币机构到决定个人之间资源的分配的危险性。关于这个问题我们将在第三章里详细地加以讨论。
总之，通过自愿交换而组织的经济活动系以下列假设条件为前提：通过政府我们提供了法律和秩序的维护，以使防止一人受到另一人的强制行为，提供了自愿参与的合同的强制执行，提供了财产权的意义的定义，提供了对这种权利解释和强制执行的办法以及提供了货币机构。
政府由于技术垄断和邻近影响而采取的行动
上面论述的政府作用是从事于一些市场本身所不能从事的事情，即：决定、调解和强制执行游戏的规则。我们也可能要通过政府做一些市场在想象上是可能做到的，而由于技术和类似的原因使这样做具有困难的那些事项。所有这一切事项可以被归结成严格地自愿交换是非常昂贵或在实际上是不可能的情况。这种情况一般有两个总的类别：垄断和类似的市场的不完全性，以及邻近影响。
只有在几乎是相等的其他的选择存在时，交换才真正是自愿的。垄断意味着没有其他的选择，从而妨碍实际的交换自由。在实践上，垄断如果不是一般地那也是经常地起源于政府的支持和个人之间的相互勾结。关于这些，问题是避免政府对垄断的扶植，或是鼓励有效地强制执行条文规定，如包含在反托拉斯法内的那些条文。然而，垄断也可能由于在技术上单一的制造商或企业效率最高而产生。我敢于指出：这些情况要比所设想的为少，但是它们无疑地会出现。一个简单的例子或许是在一个城市里的电话业务。我将把这些情况称为 “技术的”垄断。
当技术条件使垄断成为市场竞争的力量的自然结果时，似乎存在着三种情况：私人垄断、国家垄断或公共调节。所有三种情况都是不好的，因此，我们必须在讲的事物中选择最好的。在美国考察对垄断的公共调节的亨利 ·西蒙斯发现：结果是如此地令人不满，以致于他作出结论，认为国家垄断害处较少。而考察国家对德国铁路垄断的著名德国自由主义者瓦尔特·欧肯发现：结果是如此地令人不满，以致于他作出结论，认为公共调节害处较少。研究了上述二者以后，我勉强地作出结论，认为：假使可以容忍的话，那末，私人垄断可能是害处最少的。
假使社会是静止不变的，从而导致技术垄断的条件肯定也是如此，那末，我对我的结论没有多少信心。然而，在一个迅速改变的社会中，造成技术垄断的条件经常变动，从而，我怀疑：对于这种条件的改变，公共调节和国家垄断可能比私人垄断作出较少的反应，较难于被排除掉。
美国的铁路是最好的例子。由于十九世纪的技术领域的原因，铁路的很大程度的垄断也许是不可避免的。这也是设立州际商业委员会的原因。但是，条件起了变化。公路和空运的出现把铁路的垄断成分减少到不足道的比例。然而，我们并没有排除掉州际商业委员会。相反地，开始作为一个保护公众免受铁路剥削的机构的州际商业委员会已经成为一个保护铁路免受卡车和其他交通工具的竞争的机构。在最近，甚至于保护现有的卡车公司免受新参加者的竞争。同样，在英国，当铁路被国有化时，卡车运输业在最初也成为国家垄断。假使美国铁路从来不受公共调节，我们几乎可以肯定：现在的交通包括铁路在内已经是没有或者几乎没有剩余的垄断成分的一种竞争性很大的行业。
然而，在私人垄断、国家垄断和公共调节之间的选择危害较少的一个不能一次作出决定后永远不加改变，而与客观情况无关。假使技术垄断是某种被认为是必要的劳务或商品，假使它的垄断力量是相当大的，那末，即使是短期的，私人不受调节的垄断作用可能是不可容忍的，从而，公共调节或国家垄断可能危害较少。
技术垄断有时可以用来论证既存的国家垄断的存在的必要性。它本身并不能论证通过使其他任何人与之相竞争成为非法行为而建立起来的国家垄断。例如，没有办法来论证我们目前对邮局的国家垄断的必要性。有人可能进行争辩，认为传递邮件是一个技术垄断，而国家垄断危害最少。按照这种方法，我们或许能论证政府邮局的必要性，但不能论证当前禁止任何其他人传递邮件的法律的存在的必要性。假使传递邮件是技术垄断，谁也不能与政府进行竞争。假使它不是技术垄断，政府就没有理由经营邮局。查明这事唯一的检验方法就是让其他人自由参与这项活动。
为什么我们具有邮局垄断的历史原因，是因为骏马快递这家商业在横贯美洲大陆的邮件传递上具有如此之好的成果，以致政府在开始从事横贯大陆的邮递业务时，它不能有效地进行竞争从而亏了本。结果是制订了法律，使任何其他人传递邮件成为非法的。这就是为什么亚当斯捷运公司在今天是一家投资公司而不是一个运输业公司的原因。我推测：假使传递邮件业务对所有的人开放，就会有大量厂商参加这项工作，从而这个陈旧落后的企业就会很快地得到彻底改革。
不可能严格地自愿交换的第二种情况出现于当个人的行动对其他个人有影响，而又不能为之向他们收费或补偿的时候。这是 “邻近影响”的问题。一个明显的例子是河流的污染。污染河流的人实际上是迫使其他人用好水来换取坏水。这些其他人可能愿意按照一定价格进行交换。但是，对单独行动的个人来说，要想回避交换或取得应有的补偿是不可能的。
较不明显的例子是公路的使用。在这种情况下，在技术上是可能指出具体的个人因而向他收取使用费，于是有可能由私人经营。然而，对于具有许多出入口的人人可使用的公路而言，如果向每一个人按使用的多少收费，那末，征收的费用会是非常高的。因为，必须在所有的出入口处建立收费棚或类似的设施。汽油税是大致按照使用公路的多少向个人收费的非常低廉的一种方法。可是这种方法不能把具体的支付和具体使用紧密地连在一起。因此，使私营企业提供劳务和收取费用而不建立广泛的私人垄断是不大可能的。
这些考虑不适用于交通频繁和出入口有限的长距离的高速公路。对于这些而言，收取费用的成本是少量的，而在很多情况下，正在使用这种办法。同时，往往存在着大量的可供选择的途径，从而，没有严重的垄断问题。因而，具有充分理由来说明它们应该为私人所有并为私人所经营。在如此的情况下，经营公路的企业应该取得由于在它的公路上旅行而付的汽油税。
公园是一个有趣的例子，因为它们可以说明邻近影响能否被用来作为论据的事例之间的差别。同时，也因为几乎每一个人在最初想到这个问题时总是把国家公园的经营看作显然是政府应有的职能。可是，事实上，邻近影响可以为市立公园提供存在的理由，而并不能为国家公园如黄石公园（或科罗拉多大峡谷公园）提供存在的理由。这两者之间究竟有什么基本的差异呢？以市立公园而论，识别从中获得好处的人们和向那些获得好处的人们收费是非常困难的事。假使一个公园位于城市中心，那四周的房屋从空旷的场地得到好处，从那里通过或从旁边走过的人们也得到好处。在各个大门口收费和对每个能眺望公园的窗户征收每年的费用需要很高的代价并且是非常困难的。另一方面，黄石公园的入口是很少的，大多数人来到公园，都得停留一定的时间，所以完全可以建立收费棚和收门票。现在的确是这样做了，虽然收费不足以维持整个的开支。假使公众对这种活动具有足够的为之而付钱的需要，那末，私营企业肯定会有积极性来提供这些公园。当然，许多这种性质的私营企业目前是存在着。我自己看不出有任何能为这个领域中的政府活动提供理由的邻近影响或重要的垄断影响。
象那些我已经放在邻近影响的标题下来考虑的事情已被使用来使几乎每一个可能的政府干涉成为合理化。然而，在很多情况下，这种合理化是企图利用，而不是正确地使用了邻近影响的概念。邻近影响的作用是两方面的。它们能构成限制政府活动，又能构成扩展政府活动的理由。邻近影响妨碍了自愿交换，因为要鉴别对第三方的影响和衡量其大小是困难的。但是，这种困难也出现在政府的活动中。要知道邻近影响在什么时候大到足够的程度，以致值得为了克服它们而花费特殊费用是困难的，而以适当形式来分配这些费用甚至还要困难。结果，当政府从事活动来克服邻近影响时，由于它未能向私人财产收取费用或作出补偿，它将部分地造成另外的一些邻近影响。在原先的和新造成的邻近影响中究竟何者更为严重，那只能通过具体情况来加以判断。即使如此，判断也只能是大致的。此外，使用政府来克服邻近影响本身具有一个非常重要的与政府行动的特殊场合没有关系的邻近影响。政府的每一个干预行动直接限制了个人自由的范围，并且由于第一章里详尽阐述的理由而间接地威胁了自由的保存。
我们的原则并没有提供明确的界线来规定：应该在何种程度上来利用政府以便共同完成我们各自通过严格地自愿交换难于完成或不可能完成的事情。在任何企图干预的具体情况下，我们必须编造一个平衡表，个别地列出其优点和缺点。我们的原则告诉我们，哪几个项目放在一边，哪几个项目放在另一边。原则也给了我们一些决定各个项目的重要性的基础。特别是，我们总是要把政府干预的企图以及它威胁自由的邻近影响记在缺点的一边，并且给这个影响以相当的份量。至于给它和其他项目多少份量，得取决于具体情况。例如，假使现在政府的干涉是次要的，我们将把较小的权数给与增加政府干预的消极影响。这是为什么很多早期的自由主义者，如Ｈ．西蒙斯在那时的政府规模小于现在的标准的时候，愿意让政府从事今天的自由主义者所反对的活动，因为，现在的政府已经过份地扩大了。
政府根据家长主义理由而采取的行动
只有对负责任的个人而言，自由才是可以维护的目标。我们不主张对疯子和儿童的自由。在负责的和不负责的个人之间不可避免地必须划出一条界线。然而，这意味着：在我们自由的最终目标中，存在着一种基本的含混之处。对我们认为是不负责的那些人来说，家长主义是不可避免的。
最明显的或许是疯人的情况。我们既不愿意他们有自由，也不愿意枪毙他们。假使我们能够依靠个人的自愿的活动来照顾疯人的生活，这当然是很好的。但是我认为：我们不能排除这种慈善活动不够多的可能性。不够多的原因至少在于其中牵涉到的邻近影响，即：如果另一人对照顾疯人作出贡献大，我便得到好处。由于这个原因，我们可能愿意通过政府来安排疯人的照顾。
儿童提供了较为困难的情况。在我们社会中最后起作用的单位是家庭而不是个人。然而，把家庭作为一个单位在相当大的程度上是由于权宜之计而不是由于原则。我们相信：双亲一般是最适当的人来保护他们的孩子并且提供一切使孩子发展成为适合于自由的负责任的个人。但是我们不相信：双亲具有可以任意对待其他人的自由。儿童在胚胎中是负责任的个体，而一个相信自由的人认为：应该保护他们的最终的权利。
以不同的和似乎是生硬的方式来说，儿童同时是消费品和社会的潜在地负责任的成员。个人随意使用他们的经济资源的自由，包括他们使用资源来生育孩子的自由 ——好象是购买儿童劳务作为一种特殊形式的消费品。但是，一旦作出了这种选择，儿童本身便具有他们自己的价值和他们自己的不单纯是双亲自由的延伸的自由。
支持政府行动的家长主义方面的理由在很多方面对一个自由主义者来说是最有问题的，因为，它涉及到承认一个原则 ——即：某些人可以为别人作出决定。对于这个原则在许多方面的应用，自由主义者是反对的，而且他还正确地把这原则看作为他思想上的主要对立面，这种或那种形式的集体主义的标志，不论集体主义是否为共产主义、社会主义或福利国家。然而，假装认为问题比实际情况更为简单是无济于事的。对家长主义的办法的需要是回避不了的。正象边塞于1914
年写的关于一个保护智力不健全的人的法令那样：“智力缺陷法案是沿着没有一个健全的人会拒绝进入的途径的第一步，但是假使在这条路上走得太远，它会使政治家碰到如果不在相当大的程度上干预个人自由就难以克服的困难。”现在没有公式可以告诉我们应该停止在何处。我们必须依靠我们的靠不住的判断；而在一经得出判断后，我们必须依靠我们的能力去说服我们的同胞使他们相信这个判断是正确的，或者依靠他们的能力来说服我们改变我们的观点。在这里和在其他地方一样，我们必须具有信心，相信不完善的和有偏见的人们会通过自由讨论和逐步地改正错误而达到一致的意见。
结 论
从事了刑事项的政府：包括维持法律和秩序、规定财产权的内容、作为我们能改变财产权的内容和其他经济游戏的规则的机构、对解释规则的争执作出裁决、强制执行合同、促进竞争、提供货币机构、从事对抗技术垄断的活动和从事广泛地被认为重要到使政府能进行干预的邻近影响的消除，同时，又包括补充私人的慈善事业和私人家庭对不论是疯人还是儿童那样的不能负责任的人的照顾 ——这样的政府显然可以执行重要的职能。在思想上不自我矛盾的自由主义者并不是无政府主义者。
然而，同样真实的是：这样一个政府的职能显然有限，而且会约束自己，不从事于象美国联邦和州政府以及西方其他国家的相应的机构现在所从事的那样繁多的活动。下面几章将略为详细地论述这些活动的一部分，而某几种活动已经在上面加以讨论，但是，在本章的结尾，简单地列出美国政府现在从事的而根据上述的原理我看不出有任何正确的理由来从事的某些活动也许会对自由主义所认为的政府应有的作用，提供适当的范围和比重：
１．对农业的评价支持方案。
２．进口关税或出口限制，例如当前石油进口的限额，精的限额等。
３．政府对产品的控制，例如通过农业方案或通过得克萨斯铁路委员会对石油的摊派。
４．租金控制，如目前纽约仍然在执行的那样，或对价格和工资比较普遍的控制，如在第二次世界大战时和在其后所实行的那样。
５．法定最低工资率，或法定最高价格，例如商业银行能付给活期存款的法定最高利息率为零，或者能付给储蓄和定期存款固定的法定最高利息率。
６．具体调节工业的条例，例如州际商业委员会对交通运输业的调节。当最初对铁路行使调节时，由于技术垄断的原因，调节具有某种程度的必要性，而现在，对任何交通工具都没有必
要。另一个例子是对银行业的具体调节。
７．一个类似的例子。但是，由于它所含有的审查和对言论自由的侵犯而特别值得注意。它是联邦通讯委员会对电台和电视的控制。
８．目前的社会保险方案，特别是老年人和退休方案。它们实际上迫使人们（ａ）用他们收入中规定的部分来购买退休养老金，（ｂ）从公众经营的企业中购买年金．
９．在不同的城市和州里对提供执照加以限制，从而把特殊企业或职位或职业限制在有执照的人的范围以内，而任何愿意参与上述活动的人在支付规定的费用以后又不一定能得到执照。
１０．所谓 “公共住宅”以及大量的其他津贴方案，目的在于促进住宅的兴建，如联邦住宅管理局和退伍军人管理局所保证的抵押贷款和类似的事项。
１１．和平时期的征兵制。适当的自由市场的方式的安排，应该是志愿的军队，也就是说，募兵制。为了吸引需要的数量的人员，没有理由不为之而支付应有的价格。目前的安排是不公平和无原则的，它严重地干扰了年轻人形成他们生活的自由，或许甚至于比市场的代替办法要支付更大的代价。（为战时提供储备的普遍军事训练是一个不同的问题；它的必要性可以为自由主义者的观点加以论证。）
１２．上面提到的国家公园。
１３．法律上禁止以营利为目标的邮件传递。
１４．上面提及的为公共所有和经营的收费的公路。
这个清单是远远不够全面的。
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