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23．应该有一个独立的货币当局吗？
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这篇文章的主题，用普安卡雷的著名评述来表达就是；“货币大重要了，以致于不能让它为中央银行所管理。”引出这一主题的，是这样一种问题：在一自由社会里，对于货币政策的控制来说，应建立什么样的安排．信仰自由社会的人——即“自由主义者”（以这一词的最初意义而言，而不是以这一词现在在美国的语义而言）——从根本上害怕集中起来的权力。他的目标是要使每个人分别地保持最大程度的自由，而这种最大程度的自由与不妨碍他人自由的个人自由是一致的。他相信：这一目标要求权力分散，应该防止权力集中在任何个人或任何集团手中。
在货币领域，权力分散的需要引起了一个特别棘手的问题。人们普遍同意：政府必须对货币事务负有一定的责任。人们也普遍承认：对货币的控制，是控制与塑造经济的一个有力的工具。“毁灭一个社会的最有效的途径是摧毁其货币”，列宁的这一著名格言戏剧性地表现了货币的力量。以更为通俗的形式而言，货币的重要性的例证为：对货币的控制在很大程度上一直是从人民大众那里索取税收收入的一个有力工具——常常是在没有取得立法机关的明确同意的情况下。这种情形从古代就开始了——那时君主们削挫货币，并采用其它类似的权宜之计——直到现在仍然如此——我们现在拥有更为微妙、更为复杂的现代技术，来开动印刷机或简单地改变帐簿记录。
这一问题就是要建立这样一种制度安排：它将使政府能够履行它对货币的责任。而同时又限制了因此而赋予政府的权力，防止了这种权力被用来削弱（而不是巩固）自由社会。到现在为止已经发展了或者说已经提出了三种解决办法。一种解决办法是自动的商品本位，这种货币本位原则上不需要任何政府控制。第二种解决办法是一“独立的”中央银行对货币政策的控制。第三种解决办法是规则对货币政策的控制，这些规则是由立法机关事先立法通过的，它们约束着货币当局的行动，并极大地限制了货币当局的主动性。本文将对这三种可供选择的方法进行讨论，而其中主要侧重于通过中央银行的那种办法。
商品本位
在历史上，在许多不同的地方和几个世纪的过程中，最经常形成的一种办法是商品本位，也就是说，使用譬如象金、银、铜、锡、香烟、白兰地酒或者各种其它货物作为一些有形的商品货币。假使货币完全是由这一类有形商品所组成，那么，原则上就根本不需要政府的控制。社会的货币量将取决于生产货币商品的成本，而不是其他东西。货币量的变化将取决于生产货币商品的技术条件的变化和对货币需求量的变化。
这是一个理想的事物，它使许多信仰自动金本位的人受到鼓舞。然而事实上，随着这种制度的发展，它已经远远地偏离了不需要政府干预的简单方式。历史上，在表面上能够按固定比例兑换成货币商品的某种形式的信用货币已经伴随着商品本位——例如金本位或银本位——而发展出来。这种发展是有充分的理由的。从整个社会的观点来看，商品本位的基本缺点是它需要使用真正的资源来增加货币存量。为了在诺克斯堡或一些类似的地方重新埋藏黄金，人们必须辛苦地从某一地方的地下挖出某些东西来——例如从南非的地下掘出黄金来。商品本位的运行需要使用实际资源这一必要性，构成了一个强烈的动机，使人们想方设法不使用这些资源而达到同样的结果。假使人们接受上面印有“答应支付若干单位的货币商品”的纸张作为货币，那么这些纸张就能起着和有形的黄金或白银同样的作用，而需要消耗的资源却少得多。这一点我曾在别处以较大的篇幅加以论述，而在我看来，它似乎是商品本位的基本困难之处。
如果自动调节的商品本位是可行的，那么它将为自由主义者进退两难的困境提供良好的解决办法：有一个稳定的货币机构，而又不存在不负责地行使货币权力所带来的危险。例如，假使一个国家的公众都支持一种地道的、几乎百分之百的货币均由黄金组成的金本位，同时受到金本位神话的熏陶，从而相信政府干预金本位的正常运行是不道德的和不适当的，那么该制度将提供有效的保证，使政府不能对货币相作非为并从事不负责任的货币行动。在这种本位下，政府的任何货币权力的范围都是很小的。
但是，这种自动制度在历史上从未被证明是可行的。它往往倾向于内含有信用因素的混合制方向发展，例如，在商品货币之外，还存在着银行券、银行存款或政府纸币。一旦引入信用因素，即使信用最初是由私人提供的，但要想避免政府对它们的控制是困难的。其原因基本上是防止伪造货币或其它类似的经济行为的困难。信用货币是支付标准货币的一个契约。通常的情况是：在制订这样的契约和实现这样的契约之间趋向于有一个很久的间隔，这便增加了执行契约的困难，因此也增加了签订欺骗性的契约的诱惑性。此外，一旦引入了信用因素，那么政府本身发行信用货币的诱惑力是不可抗拒的。在这些因素的作用下，商品本位实际上趋向于变成了包含着广泛的国家干预的混合本位，这就产生了这样一个问题：应如何对干预加以控制。
尽管很多赞成金本位的人发表了许多长篇大论，但今天几乎没有一个人确实希望实行一种真正的、完全的金本位。那些自己宣称要求金本位的人们所指的，几乎一成不变地是现行的这种本位，或者在30年代得到维持的那种受到中央银行或其它政府机构管理的金本位。这种金本位只保持少量的黄金作为信用货币的“储备”——这是一个非常不确切的名词。甚至在19世纪金本位的大好时光里——那时英格兰银行被认为是正在熟练地经营金本位——这种货币制度也远非一个自行调节的金本位．甚至在那时，它也是一个高度受到管理的本位。毫无疑问，到了目前这种情况已经更趋极端。一个又一个的国家已经采纳了这样一种观点：政府对国内稳定负有责任。这一发展，加之沙赫特所发明的、对外汇交易的广泛的、直接控制，已经表明了：现在很少有（如果不是完全没有的话）哪个国家还愿意让金本位象19世纪那样甚至半自动调节地运行。
世界上大多数国家目前在金本位问题上的作法都是不对称的。它们甘愿允许黄金的流入，甚至允许相应地产生某种程度的通货膨胀，但几乎没有一个国家愿意让黄金以任何较大的规模流出，也不愿意通过允许或强迫国内价格下降而对黄金外流作出调整。相反，它们很可能采取诸如外汇控制、进口限制之类的措施。
我的结论是：自动调节的商品本位既行不通，又不是解决建立自由社会的货币安排问题的一个理想的方法．它并不理想，这是因为：它造成了生产货币商品所需的大量资源的耗费。它行不通，这是因为：使它能够生效的神话和信念并不存在。
独立的中央银行
业已发展起来并且得到了相当多的支持的第二种方法，是一个所谓的独立的货币当局——中央银行——对货币政策的控制，并防止货币政策成为一种受政治操纵的足球。对独立的中央银行的广泛信赖，明显地基于对我刚才表述过的关于商品本位的一种观点的接受——在某些情况下，这是一种非常不情愿的接受。这种观点就是，对于实现一种既十分稳定、又避免了不负责任的政府的胡作非为的货币结构这一目标来说，完全自动调节的商品本位不是一种可行的方式。
独立的中央银行这一构想，包含着这样一种十分吸引人的思想：防止货币政策成为日日听凭现时的政治当局每一突发念头的摆布的一件玩物，这是十分必要的。通过使它等同于一种宪政，人们证明了它的合理性。独立的中央银行的支持者们的观点中隐含的主张——就我所知，这些主张从未被充分地表述出来——就是：对货币的控制，是可以与立法、司法或行政权力相提并论的、政府的一种基本职责。在所有这些方面，将基本的结构与在这种结构下的每日运行区分开来是十分重要的。在我们的政府形式中，这一区分是在为立法、司法与行政当局制定了一系列基本规定与禁止的宪法规则，与这几个当局在这些总的规则下所进行的具体运行之间进行的。同样，隐含在对独立的中央银行的支持中的主张是：货币结构需要一种货币章程，这种货币章程是以建立并限制中央银行被赋予的权力、它的准备金要求等方面的规则的形式而存在的。此外，这种主张进一步提出：让中央银行具有一种大致地与立法、行政、司法方面的权力同等的权力，以便在每日的基础上执行总的宪法授权，这将是非常可取的。
最近，政府对日益广泛的经济活动的控制的扩大这一危险，常常通过关于货币扩张的建议而表现出来。中央银行家们通常是“稳定货币者”，至少口头上是这样。这句话的意思是：中央银行家们一直趋向干着重强调汇率稳定的重要性，维持本国货币与它国货币或黄金之间的可兑换性的重要性，以及防止通货膨胀的重要性。所以，他们趋向于反对扩大政府影响范围的大多数建议。他们在这些方面的观点，与那些象我一样，把受到很大限制的政府看作是自由社会的必然要求的人所持有的观点之间的一致性，使我们对我称之为“新自由主义者”的这一群体所持有的独立的中央银行的想法）在很大程度上抱以同情。实际上，与立法当局本身相比，这些中央银行家们似乎更可能对不负责任的货币权力施以限制。
批评性地讨论这一想法的第一步；是来考查一下中央银行的“独立性”的含义。存在着一种平常的含义，这种含义不会成为关于独立的合意性问题的分歧之源。在任何一种官僚政治中，将特殊的功能赋予特定的机构都是非常可取的。国内税务署可以被描述为财政部里面的一个独立的署。在正规的政府部门之外，存在着各种独立的管理机构，如预算司。如果在中央政府统治之内存在着负责货币政策的独立机构，尽管在日常事务的决定方面它或多或少地是独立的，但它听命于最高行政长官或部长，那么，货币政策的这种独立性将会存在。就我们的目的来说，在我看来这似乎只是独立性的一个微不足道的含义，而不是在赞成或反对独立的中央银行的主张中所涉及到的那种根本性的含义，这不过是一个权宜之计的问题，一个组织执政当局的最佳途径问题。
一个更为基本的含义就是上面已经提到过的那一种——即中央银行应该是与立法、行政、司法部门同等的一个独立的政府部门，而且它的行动受制于司法部门对规章的解释。也许这种实际上独立的最极端的形式—一同时也是最接近于为独立的中央银行的支持者们所夸大的那种理想模式的形式——在下面这些历史事例中已经得到了实现：在这些历史事例中，一个起初完全是私人的、而根本不是政府的一个正式组成部分的机构，却作为中央银行而发挥作用。毫无疑问，最突出的例子就是英格兰银行。英格兰银行是从严格意义上的私人银行发展而来的，而且它并不为政府所拥有，也不是政府的一个正式组成部分，这种情况一直持续到二次世界大战以后。如果这样一种严格地置身于通常的政治渠道之外的私人组织不能作为中央货币当局而发挥作用，那么，这种独立形式将要求通过宪法条文来建立中央银行——唯有宪法修正案才能够使之发生变化。这种银行将因此而不受立法机关的直接控制。在进一步讨论独立的中央银行是否是实现对货币政策的负责任的控制这一问题的理想解决办法时，我赋予独立一词的含义就是这种。
在我看来，美国——或者就这一问题而言的其他任何国家——实际上曾经有过这一最充分意义上的独立的中央银行，这似乎是非常令人怀疑的。即使当中央银行被假定是充分独立的时候，也只有当它们与政府的其它部分之间没有真正冲突的时候，才能够行使它们的独立性。一旦财政当局筹集资金的利益与货币当局保持与黄金的可兑换性的利益之间发生了严重的冲突——比如在战争时期——那么，中央银行——而不是财政当局——将几乎不可避免地要作出让步。历史告诉我们：即使是那些名义上独立的中央银行（在这一最充分的意义上），事实上也是与执政当局密不可分的。
但毫无疑问，这并没有解决这一问题。理想很少能够得到充分的实现。假定我们可以拥有一个独立的中央银行（在同等的、依宪法而建立的、独立的机构这一意义上），但这样做是否是理想的呢？我认为这样做并不理想，原因有政治的与经济的两个方面。
政治方面的反对理由可能要比经济方面的更为显而易见。让如此之大的权力集中在一个独立于任何种类的、直接的、有效的政治控制之外的团体手中，在民主政体中，这真的是可以容忍的吗？我所称之为的“新自由主义者”常常这样来描绘其立场：宁愿相信法治而不愿相信人治。很难以任何有意义的方式而将这样一种观点，与对独立的中央银行的赞同意见协调起来。事实上，不可能完全摒除人治。没有任何法律能够得到如此精确的限定，以致于避免了任何解释问题；同时没有任何法律能够得到如此精确的限定，以致于明确地包含了一切可能出现的情况。但是，即使是最好的法律，在实施这些法律的人们手上留有的那种有限的自主，也完全不同于使中央银行得以建立的那些法律一般说来赋予一少部分人的那种意义深远的权力。
我个人几乎完全地被埃米尔．莫罗的回忆录所说服，从而相信了：拥有一个“独立的”中央银行在政治上是不可忍受的。埃米尔·莫罗大约在1926年至1928年期间任法兰西银行的总裁，在这一期间当中，法国建立了新的法朗比价，并恢复了金本位。莫罗于1926年被任命为法兰西银行总裁，不久，在法郎汇价激烈波动之后，在随之而来的严重的国内骚乱以及政府的财政困难之后，普安卡雷出任首相。莫罗的回忆录几年前被雅克·吕夫编辑成书出版。雅克·吕夫是最近法国货币改革的领导人物。
这本书在很多方面都是引人入胜的。与我们目前的目的最为相关的那一特殊方面，是莫罗所描绘的一幅画面。这张画面一方面由英格兰银行总裁蒙塔古·诺曼所组成，另一方面由当时的德意志银行总裁雅尔玛·沙赫特所组成；他们毫无疑问地是当代三位最杰出的中央银行家中的二位，美国的本杰明·斯特朗是第三位。莫罗描述了这二位欧洲中央银行家对于他们的职责、他们的作用的看法，并暗示了他们对其它群体的态度．他的描述留给我的印象——尽管莫罗是否会从他所写的东西当中得出与我相同的结论这一点并不清楚，但有一点是明确的，即他一定非常希望他的表达更温和一点——是：诺曼与沙赫特既轻视民众——轻视“庸俗的”民主政体——又轻视社会等级——轻视对于他们来说同样庸俗的财阀统治。他们认为他们自己是在为了这两部分人的利益而进行控制，但同时又不会受到来自这两方中任何一方的压力。在诺曼看来，如果世界上主要的中央银行家能够彼此合作的话——他所指的不仅是他自己与沙赫特，还包括莫罗与本杰明·斯特朗——那么他们可以联合地行使足够的权力来控制西方世界的基本经济命运，从而与合理的结果与目标相一致，而不是与议会民主政体或自由放任的资本主义的、不合理的过程相一致。尽管毫无疑问这种主张是以做“适当的事情”，并避免不信任与不确定等明显的乐善好施的形式而表达出来的，但其隐含的主义却是明确的、彻头彻尾的独裁主义与极权主义。
不难看出沙赫特后来如何能够成为在德国发展起来的那种广泛的经济计划与控制的主要发明者之一。沙赫特所创造的那种广泛的、直接的外汇交易控制，是现代为数不多的几个真正新颖的经济发明之一。在早些时候的文章中，当人们把一种货币说成是不可以兑换的时候，人们指的是它不可以按某种固定比率兑换成黄金、白银或某种其它货币。据我所知，只是到了1934年以后，不可兑换性一词才开始有了我们现在赋予它的含义：即一个人以他可以与另一个人达成的任何条款而将一国的纸币兑换成另一国的纸币是不合法的。
现在我开始讨论独立的中央银行在经济方面或技术方面的问题。毫无疑问，对于赋予负责中央银行的那些人以如此之多的、独立于直接的政治控制的权力，存在着政治方面的反对意见，但是，又有人提出：签于存在着经济方面或技术方面的理由，所以尽管如此但仍有必要这样做。对这一意见所进行的评判，在很大程度上取决于制约中央银行的总的原则赋予中央银行的灵活性的程度方面我一直将独立的中央银行描述为就好象它可以被赋予、或者它将要被赋予大量的独立权力一样，正如目前的情况分清楚地表明的那样。当然，如果使中央银行得以建立的那些宪法条文，事实上对中央银行的权力设置了种种严格的限制，并严密地控制了它所能够奉行的政策，那么，独立的全部含义将仅仅成为一纸空文。
19世纪，当对独立的中央银行的广泛支持发展起来的时候，中央银行的首要目标是保持汇率的稳定性。中央银行趋向于在那些宣称拥有商品货币的国家中发展起来，这也就是说，在那些国家当中，对于作为货币本位——以该国的名义货币的形式而存在——的那种商品，有着一种固定的价格。对于两个具有相同本位的国家来说，这意味着相应的国家货币之间的固定汇率。如果中央银行准备实现保持其货币与本位货市的可兑换性这一主要目标协活，那么，对由此而固定的汇率的保持，就必然地成了中央银行最接近的目标。例如，使英格兰保持金本位这一必要性，就极大地限制了英格兰银行所能够采取的行动。
同样，在美国，当联邦储备系统于1913年建立时，这样一种念头从未进入使它得以建立约那些人们的头脑中来：即在正常时期当中，这一系统确实会在国内实行许多有效的控制。。联邦储备系统建立于金本位占绝对统治地位的时期，那时，人们将下面这种情况认为是必然的：即决定该系统的政策的主要因素——从而也是决定美国货币存量的变动情况的主要因素——将是保持与其它国家的货币之间的外部均衡的必要性。只要对一国货币与其它国家的货币之间的固定汇率的保持，是压倒一切的政策目标，那么，中央银行所能够拥有的灵活性程度就受到了极大的限制。虽然在具有短期性质的某些较小的变动方面，它可以拥有某种程度的灵活性，但它最终必须与国际收支平衡相一致。
在过去的几十年的过程中，这一方面的情况已经发生了很大的变化。在与我们最密切相关的美国，在当初建立联邦储备系统时被认为是必然的那些重要条件发生根本性的变革以前，联邦储备系统几乎不可能开始任何行动计划。在第一次世界大战期间，世界上大多数国家脱离了金本位．美国在技术上仍然保留着金本位，但它仍然保留的这种金本位，与以前盛行的那种金本位却有着天壤之别。第一次世界大战结束之后，尽管世界上的其它国家逐渐重新建立起了某种他们称之为金本位的东西，但金本位从未再发挥过它以前的那种作用。在第一次世界大战之前，在世界经济总体之中，美国实际上只是一个微不足道的组成部分，而且保持外部稳定的必要性主宰了我们的行动。第一次世界大战之后，我们变成了其它国家不得不据以进行调整的一个重要组成部分。我们持有世界黄金储量的相当大的一部分。很多国家从未再回到金本位上去，而那些恢复了金本位的国家也是以一种远不那么严格的形式进行的。所以，从未再存在过与1914年以前占主导地位的那种金本位对日常政策的那种严密的统治相类似的情况。在这些情况下，中央银行的“独立性”已经变成了某种富有意义的东西，而不仅仅是一个术语。
在这样一种情况下，独立的中央银行的一个缺陷就是：它几乎不可避免地造成了责任的分散。如果我们不是以名义上的宪法机构的形式来考查货币体系，而是以实际所发挥的经济作用来考查货币体系，我们就会发现：中央银行几乎从来都不是政府中拥有基本的货币权力的唯一权力机构。在联邦储备系统建立之前，财政部行使基本的货币权力。它象中央银行一样地发挥作用，而且有时还是一个卓有成效的中央银行。再近些时候，从1933年到1941年，联邦储备系统几乎完全处于被动地位。如那时的一些货币行动主要是由财政部采取的。在其买卖债券的债务管理活动中，财政部从事于公开市场业务。在其对黄金与白银的购买与售出活动中。财政部创造并摧毁货币。外汇平准基金
（Exchange Stabilization
Fund）被建立起来，从而赋予财政部另一条从事公开市场业务的途径。当财政部冻结黄金或解除对黄金的冻结时，它就是在从事货币行动。所以，实际上，即使建立了被称作独立的中央银行的某种东西，并赋予它对有限的货币事务的专有权力，特别是对纸币的印刷、及对称之为货币的帐簿记录的进行（即联邦储备银行券与联邦储备存款）的专有权力，但仍然存在着其它的政府当局——特别是收缴税款、分配奖金、管理债务的财政当局——也将拥有大量的货币权力。
如果有谁想得到独立的货币当局的实质，而不仅仅是形式，那么，有必要在集中起中央银行创造并摧毁政府发行的货币的所有权力的同时，也集中起一切管理债务的权力。而且从技术效率的角度来看，这也许是可取的。目前，我们将债务管理责任在联邦储备系统与财政部之间进行分割的作法，是非常不讲究效率的。如果让联邦储备系统负责所有的借款活动，并负责所有的债务管理，至于财政部，则当它出现赤字的时候，从联邦储备系统那里得到货币来弥补赤字，而当它有了结余的时候，要把这部分结余交给联邦储备系统，那么，这将会更为有效得多。但是，如果联邦储备系统同财政部一样，是统治集团的一部分的话，那么这样一种安排可能是可以忍受的，然而，如果中央银行是完全独立的话，那么几乎不可想象能忍受这样一种安排。很明显，即使中央银行只是部分独立的，然而到目前为止，也没有哪一个政府愿意将如此之大的权力交手中央银行之手。但是，只要将这些权力予以分散，那么就会存在着责任的分散：每一方面都分别认为另一方面应该对所发生的问题负有责任，而任何一方都不愿意承担责任。
在过去的几年中，我逐一地阅读了联邦储备系统自1913年以来的年度报告。从对忍耐力这一严峻考验中得到的有趣的益处之一，就是发现了在当局赋予货币政策的效能方面表现出的循环模式。在百业俱兴的年份中，这些报告所强调的是：货币政策是一个极为有力的工具，而且，事情的顺利进行主要是货币当局对这一精密工具的娴熟运用的结果。然而另一方面，在经济衰退的年份中，这些报告所强调的是：货币政策只是经济政策的诸多工具之一，其权力受到了极大的限制，而且只是靠了对可以得到的这种有限权力的有效运用，才避免了灾难的发生。这只是一个例子，说明了责任在不同的权力机构之间的分散所产生的影响，这种影响可能导致的结果就是：没有人承担或没有人被指定承担最终的责任。
通过具有很大的灵活性与权力的、独立的中央银行来实施货币政策所具有的另一个缺陷是：它使得政策因此而在很大程度上取决于人们的个性。在对美国货币政策史进行的研究中，我深深地有感于个性方面的偶然事件所具有的极不寻常的重要性。
在第一次世界大战结束时，联邦储备系统的总裁是W·P·G·哈丁。我敢肯定，哈丁总裁是一个完全值得尊敬的、富有能力的公民，但是他对货币事务的了解非常有限，而且他的勇气就更加有限。那一时期的几乎每一个学者都承认：联邦储备系统在战后的货币政策中的一个极大的错误，就是允许货币存量于1919年极为迅速地进行扩张，而后来又允许货币存量于1920年来一个急刹车。这一政策几乎肯定地要对战后价格的急剧上涨以及后来的急剧下降负有责任。读一下哈丁在他的回忆录中对后来人们对当时所奉行的这些政策的批评意见的回答，是很有趣的。他并不怀疑别种政策对于整个经济来说可能是更为有利的，但他强调指出财政部希望以一适当的利率而发行债券的愿望，并提醒大家注意那时存在的一条法律，按照这一法律，财政部可以取代联邦储备系统的领导人。他所说的，与二次世界大战后不久，在讨论债券支持计划时，我从联邦储备系统的另一位成员那里听到的基本上是一回事情。我与我的同事们提出：应该放弃债券支持计划，对于我们所表达的这一意见，他基本上赞同，但是他说道：“你们想让我们丢掉差事吗？”
对哈丁的做法与在更为困难的情况下埃米尔·莫罗在法国的做法作一番比较，就可以清楚地看出个人品质的重要性。从形式上看，莫罗不具有独立于中央政府的任何独立性．他是首相任命的，而且可以随时被首相罢免。但是，当首相要来他以他认为不适当且不可取的方式来为财政部提供资金时，它毅然地予以拒绝。当然，后来发生的事情是：他并没有被罢免，他也没有做首相要求他做的事情，而且经济的稳定甚至更为成功。我引用这一对比的目的，既不是想赞扬蒙罗，也不是想批评哈丁，而只是想说明我的主要观点，也就是说，只是想说明一下这种体制是一种人治的体制（而不是法制的体制）的程度，以及这种体制非同寻常地取决于所涉及到的特定的个人品质的程度。
美国历史上另一个能够有力地说明这一点的事件，是我们自1929年至1933年期间的经历。毫无疑问，联邦储备系统历史上最严重的一次错误，是在这些年份当中联邦储备系统对货币事务的错误管理。而这一次管理失误同第一次世界大战以后的那次管理失误一样，在很大程度上可以归因于个性的偶然事件。本杰明·斯特朗，纽约联邦储备银行自成立起的第一位总裁一是联邦储备系统中一位占主导地位的人物，这种情况一直持续到他于1928年过早地逝世。他的逝世带来了该系统的权力由纽约向华盛顿的转移。偏巧那时华盛顿的人们是相当平庸的。而且，他们一直是扮演着第二流的角色，与金融界并没有紧密的联系，同时，并没有应付日复一日的紧急情况的长期经验背景。此外，就在这次权力转移之前，华盛顿方面的主席职位易人，并且于1931年中期再次发生主席职位易人。所以，在1929年、1930年及1931出现的紧急情况中，特别是在1930年秋季，当美利坚银行作为一系列猛烈的银行倒闭的一部分而于纽约倒闭时，联邦储备系统的行动既胆小畏怯，又十分被动。毫无疑问，斯特朗的作法会与此大不相同。如果那时他仍然是总裁的话，那么结果将会是令银行倒闭的浪潮平息于萌芽之中，并阻止了后来实行的猛烈的货币紧缩。
类似的情况今天依旧盛行。联邦储备系统的行动取决于在该系统中是否存在着能够发挥理智的领导作用的一些人，并取决于这些人是谁；联邦储备系统的行动不仅取决于名义上为该系统的领导者的那些人，而且取决于诸如某些特定的经济谋士的命运之类的事情。
到现在为止，我已经从经济的角度出发，列出了独立的中央银行的两个主要的技术缺陷：第一，责任的分散，它促成了不确定与困难时期中对责任的逃避。第二，过分地依赖于个人的品质，它促成了由负责系统的特定的人及其个性方面的偶然改变而造成的不稳定。
第三点技术性的缺陷是：一独立的中央银行将几乎不可避免地过分重视银行家们的观点。对两种趋于被混淆的、截然不同的问题加以区分是极为重要的：即信贷政策问题与货币政策问题。在我们这种货币或银行制度中，货币趋向于作为信用扩张的附带产物而被创造出来，然而在概念上，货币的创造与信用的扩张却是截然不同的。货币体系可以完全与任何信用工具脱钩，例如，对于完全自动调节的商品本位来说就是这样，这种商品本位仅使用货币商品本身或该种商品的仓库收据作为货币。从历史上看，一货币与信用之间的联系，在不同的时间与不同的地点上都变化很大。所以，有必要将与信用市场上的利率及条件相关的政策问题，同与货币总量变动相关的政策问题区分开来。然而，毫无疑问，还要认识到：用来影响一组变量的措施，也会影响到另一组变量，货币措施在具存本身的货币影响的同时，还会产生信用影响。
所以，情况常常是这样的；中央银行的行动只是影响信用市场的诸多力量之一。正如我们以及其它国家业已多次看到的那—“‘阳——里—一。地州抗1门以及具西国家业已多次看到的那样，中央银行可能能够决定一步部分有价证券的利率，例如某种特定的政府债券的利率，尽管这只是在有限程度内进行的，并且只是以完全放弃对货币总量的控制为代价的。中央银行从来不能够在任何更广泛或更根本的意义上决定——更不用说准确地决定——利率。一个又一个业已实行了放松银根的货币政策的国家在战后的经验，生动地证明了：决定广泛意义上的利率——股票收益率、不动产收益率、公司债券收益率等——的力量，过于强大，且过于普遍，远非中央银行所能控制。中央银行早晚要向它们屈服，而且一般说来是相当迅速的。
在决定货币数量方面，中央银行则处于一种完全不同的地位。如在美国今天这样的制度中，中央银行可以随心所欲地决定货币数量。当然，为了试图使利率或某种利率保持固定，为了将“自由准备金”保持在某一特定水平上，或为了实现其它某种目标，中央银行也可以选择接受其它某种目标；并放弃它对货币供给的权力。但是，如果它愿意的话，它可以对货币存量施以完全的控制。
中央银行在信用市场及在决定货币供给方面的地位上的差异，趋向于被中央银行与银行界之间的密切联系所掩盖。例如，在美国，储备银行在技术上归其会员银行所有。一种结果就是：银行界的普遍观点会对中央银行产生强烈的影响，而且，由于银行界主要关心的是信用市场，所以，中央银行也一起被引向过分重视它们的政策的信用效应，而过少地重视它们的政策的货币效应。
在最近一段时期当中，这种重视归因手凯恩斯革命的影响，以及它对货币存量方面的变动的这样一种看法：即货币存量方面的变动，主要通过流动编好作用而对利率产生影响．但这只是一种更为一般化、且更为古老的趋势的一种特殊形式。可以追溯到一个多世纪以前的真实票据主义，说明了货币政策的信用效应与货币效应之间的同样混淆。19世纪早期在英国出现的银行与通货之争，是一个与此有关的例证。中央银行偏重于关心信用市场的情况。它否认它所创造的货币数量，在决定价格水平等类似事务方面，是一个重要的考虑因素，或者，它否认它拥有任何关于创造多少货币的自主权限。今天，可以听到很多这样的主张。
我所给出的这三点缺陷，构成了对独立的中央银行的一种有力的、技术性的反对意见。再加上政治方面的反对意见，则对完全独立的中央银行的否定，的确是非常有力的。
通过立法而建立的规章制度
如果这一结论是合理的，如果我们无法通过赋予专家们广泛的自主权力来实现我们的目标。那么此外我们怎样才能建立一种既稳定、又不受不负责任的政府的摆布，同时又不可能被用来作为威胁经济和政治自由的一种权力来源的货币制度呢？第三种可能性是试图真正地通过立法而建立起用于货币政策行为的规章制度，从而实现用法治的政府来取代人治的政府。这样的规章制度的实施，将使得公众能够通过政治当局来对货币政策进行控制，而同时又可以使货币政策不受政治当局经常出现的奇思怪想的支配。
通过立法制定有关货币政策的规章制度的理由，与一个初看起来似乎截然不同的论题，即宪法的《权利法案》，有着很多共同之处。每当人们提出通过立法而成立的、用于货币控制问题的规章制度的合意性时，老一套的回答总是：用这种方法来束缚货币当局的手脚几乎毫无意义，这是因为，如果货币当局愿意的话，那么它永远都可以出于自己的意志而去做这些规章制度要求它做的事情，而且，它还可以具有其它的选择办法；所以，据说，“十分肯定地”，它可以比这些规章制度做得更好。同样理由的另一种说法，是针对立法机关而言的。据说，如果立法机关愿意采纳这些规章制度的话，那么，它也将愿意在每一特定的情况下，通过立法而使“正确的”政策得以成立．所以，据说，对这些规章制度的采纳，如何能够为避免不负责任的政治行动而提供任何保证呢？
只要在用语上稍加修改，同样的理由也适用于宪法第一修正案，并且同样地适用于整个《权利法案》。人们可能会说，制定一个统一的、不准干预言论自由的禁令不是大荒谬了吗？为什么我们不根据每一事例的情况分别地加以处理呢？这不是那个相同的、关于货币问题的论点的重现吗？关于货币问题的论点不是认为：不应该事先捆住货币当局的手脚，而应该让它根据每一事例的情况分别地加以处理吗？为什么这个论点对言论自由不能同样有效呢？一个人想站在街角提倡节制生育，另一个想提倡共产主义，第三个想提倡素食主义，等等，以至无穷。为什么不对每一个人制订一个法律来肯定或否定他散播特殊观点的权利呢？或者，为什么不选择其它方法，把裁决问题的权力给予一个行政机构呢？显而易见。假使我们根据每一事例的情况来加以处理，那么大多数人几乎肯定会在大多数情况下投票反对言论自由，也许甚至于在每一种情况中都反对言论自由。对于某先生是否应该宣传生育控制的问题进行投票表决，几乎肯定地会导致大多数的反对票；而对宣传共产主义的问题的投票也会如此。素食主义或许能够通过，但这一结果并不肯定。
但是现在，设想一下，把所有这些情况合并在一起，并且要求公众对合并在一起的情况进行投票，要求对言论自由是否应该在所有情况下予以否定或肯定问题进行表决。完全可以设想出来而且我认为具有很大可能性的情况是：绝大多数人会投票赞成言论自由；人们对于合并起来的情况的表决，刚好与人们对单个情况的表决相反。为什么呢？一个原因就是：当一个人处于少数派时，他对于被剥夺言论自由权利的感受，大大地超过了当他处于多数派对他剥夺他人言论自由权利的感受。这样一来，当他对一系列合并在一起的情况进行投票表决时，与其他人的自由言论经常遭受的剥夺相比，他更为注重当地处于少数派时，对他自己的自由言论的、很少发生的剥夺。另一个与货币政策更加直接相关的原因是：如果把合并在一起的情况全盘地加以考虑的话，那么，明显地可以看出，所执行的那种政策有着累积性的影响，而这些影响在分别地对每一情况加以投票时，既不会被人们所认识，又不会被人们加以考虑。当人们对琼斯先生是否可以在街头发表演说的问题进行投票时，这种表决并不会明显地受到业已公布的、言论自由的总政策所带来的有利作用的影响，而且，一次赞成性的表决并不会产生那些作用。在对这一特殊情况进行投票时，下述问题只是表面相关的；一个未经特殊的立法人们就不能自由地在街头演讲的社会，是这样一种社会，在这种社会当中，新思想、新实验、新变革等的发展，都会以各种方式受到阻碍。这些方式人人皆知，要归因于我们的好运气，能够生活在一个确实采用了不分别考虑每一言论情况这一自我克制的法令的社会。
完全相同的考虑也适用于货市领域。如果对每一种情况均根据它本身的情况加以考虑，那么，在大部分的事例中，我们很可能会作出错误的决定，这是因为：决策者仅在一个有限的范围内进行考虑，而没有照顾到该政策在整体上所具有的累积性影响。另一方面，如果采用了适用于一组合并在一起的情况的规章制度，那么，这种规章制度的存在会对人们的态度、信念和希望产生有利的影响，而这些有利的影响，甚至不会来自在一系列单个问题上所自由实行的、完全相同的政策。
当然，这种一般性的原则不必明确地写出来或予以立法通过，未成文的、毫无疑问他为广大人民群众所支持的、符合宪法的种种限制，在确定每一个别事例方面的决定时，与成文宪法同样有效。货币事务中的类似现象，就是黄金神话，早些时候，人们将黄金视为金本位的一个重要组成部——如果金本位作为防止任意权力的有效保障而发挥作用的话。
如果需要通过立法而制定某种规章制度的话，那么，这种规章制度应该是什么呢？持有一般的“新自由主义”观点的人最常建议的规章制度，是一种价格水平的规章制度，也就是说，通过立法，对货币当局下达维持稳定的价格水平的指示。我认为这是一种不好的规章制度。说它是一种不好的规章制度，原因在于：它所限定的目标，是一些货币当局无法通过其自己的行动，以明确的、直接的权力予以实现的目标。结果，这导致了先前那种责任分散、留给货币当局太多灵活性的问题。在货币方面的变动与价格水平之间无疑地存在着一种密切的联系。但是，这种联系并不是如此之密切、如此之一成不变或如此之直接，以致于使得实现稳定的价格水平这一目标成为货币当局日常活动的一个适当的指南。
关于采用什么规章制度的问题，我已经在别处作了相当详细的论述。所以，我在这里只限于叙述一下我的结论。在我们目前的知识水平下，在我看来，以货币存量的变动情况来表述这种规章制度似乎是可取的。我目前的主张是：通过立法而制定这样一种规章制度，它命令货币当局实现货币存量的某种特定的增长率。为了这一目的，我将货币存量定义为包括商业银行以外的通货，加上商业银行中的全部存款。我认为，联邦储备系统应该确保如此定义的货币总量，逐月地，并且尽可能逐日地以年百分之X的比率而增长，这里的X是从3到5之间的某位数字。与某种特定的定义及某种特定的增长率的确切选择相比，所采用的货币的准确定义，及所选择的准确的增长比率都不过是一些次要的问题。
我应该强调指出的是，我并没有把这一建议看作是货币管理中一切的一切，也没有把它看作是一种应该以某种方式刻在金匾上，并让后世遵崇的一种规章制度。在我看来，它似乎是在我们现有的知识水平下，能够提供适当程度的货币稳定性的最有希望的一种规章制度。我希望：随着我们对这种规章制度的运用，随着我们所掌握的货币知识的增加；我们还可以设计出更好的、能得到更好结果的规章制度。然而，本文的要点并不在于讨论这些或其它规章制度的内容，而在于指出：通过立法而制定出关于货币存量的规章制度这种方法，能够有效地实现人们认为独立的中央银行应该实现的、然而却未能实现的东西。在我看来，这样一种规章制度是目前唯一可行的办法，只有它才能将货币政策转变为自由社会的支柱，而不是对自由社会基础的威胁。
版权说明：经出版者允许重新出版，摘自利兰·B·耶格尔编辑的《货币制度研究》（坎布里奇，马萨诸塞州：哈佛大学出版社）。版权1962，弗吉尼亚大学。
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