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16 粉碎福利国家 ①
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一 导言
本世纪中叶，在所有的西方国家都出现了成熟的福利国家。人们一致认为，许多后果并不是有意制造出来的，也不是必要的。从80年代的观点来看，我们可以一致认为，要是历史按不同的方式发展，事情也许会好一些。然而，同意这个假定并不意味着同意另一个明显的推论，即应该粉碎现代福利国家的一系列社会体制。关于这个推论，人们是大有争议的，而对于历史的评估，则分歧较小。这种分歧，并不仅仅发生在实际贯彻的水平上。为了捍卫上述推论，有必要从全部知识论据上引入完全不同的观点。
让我先举一个简单的例子。一个男人（或一个女人）也许会得出这样一个结论：结婚是一种错误；如果不结婚的话，生活本来会好得多。但是，这个男人（或女人）也同时认为，既然婚姻已成为既成事实 ,那么，离婚就 不是 一种理智上可取的步骤。由于不能认识到识别到以往的一种错误与从这种认识中得出的推论之间的区别,
因此，在学者们与实际事务当事人之间引起了建设性的讨论。在这一章里,我主要关注的是那个与现代福利国家有关的明显的推论。我强调这样一个问题：当福利国家已经作为一个既定事实摆在我们的面前时，我们是否应该夷平它、粉碎它？如果答案是肯定的，那么，如何才能夷平福利国家呢？
二 某些预备性工作
首先要定义术语。我应区分 社会主义国家 与 福利国家 。 社会主义国家 包括公有制与集体操作型生产企业。而纯粹形式的福利国家，是不包括这种公有制与生产操作方式的，相反，福利国家只对由私人所有、市场导向的经济的运行，实行一套通过集体决定的、强制的收入与财产的转移。直到70年代中期以前，瑞典就为我们提供了最接近于纯粹的福利国家的实际王国。直到80年代，瑞典与大多数西方国家一样，成了福利国家与社会主义国家的某种混合国家。
在这一章里，我只讨论福利国家，并且只就其纯粹形式展开讨论，而不涉及社会主义国家中的福利国家问题。（其实，从我的观点中，引出要粉碎社会主义国家的观点比要粉碎现代国家的观点更为容易。通过把公有制改为私有制所能得到的有效收益，足以决定任何与决策相关的别的要素了。）
在福利国家的定义域内，如同我将要定义的那样，存在着各种类型的收入与财产的转移，我们要考察的就是这些转移方式。如果要把它们看作是在效应上是相同的，并且认为它们在进行立宪改革中好像只会产生相同的困难，这是不可能的。因此，我希望限定我的研究范围。我将只限于直接讨论现代福利国家中单个最重要的转移集；即把经济中当前的生产成员的收入与财产转移给当前的不生产成员，主要是转移给养老金、退休金的领取者。为着这里说明与理解起见，我会把分析应用到广大的、还在增长的退休年金的短期计划上（在我们美国管这个计划叫做社会保险制度）。
三 改革的准则
我曾许诺要研究福利国家是否应该被粉碎以及如要被推翻，该如何推翻它这些问题。显然，如果没有某些规范准则；我是不可能回答这样一类问题的。当然，我也许会简单地说，由于我不喜欢福利国家所以，福利国家应该被打碎，不管我不喜欢它的理由是出于私利（我是一个净损失者），还是由于意识形态上的观点（我不喜欢集体化的年金计划）。我也许会进一步指出，政府应采纳我的提议，取消转移制度，还可能有别的建议，等等。但是，这类论点不会被任何人所理睬，最多只有少数人会瞥它们一眼。
我向大家推荐瑞典经济学家中最伟大的一位经济学家克努特 .维克塞尔的主张与方案（我应该排除修饰词“瑞典的”）。果一个现成的体制结构是真正无效率的，那么，必然存在着某些改变或改造这种结构的因素，以致于为社会中的全体成员或所有集团造福，如果一个经济学家不能找出改革的方法和途径（客观上当然会存在许多方法与途径），那么；他就无权说现存的结构“应该”被改变。维持克塞尔所提出的概念上一致性就为评估改革方案提供了唯一有辩护力的规范准则。（专业的经济学家门会认识到；维克塞尔准则与人所熟知的帕累托准则之间存在着相似性；但是，我更倾向于运用维克塞尔准则，因为，该准则把注意力集中于潜在的一致性上。同时又集中于体制一立宪变化上，而不是把精力集中于更为正式的配置性要求上面。）这个概念上一致性经验允许我回答上面提出的两个问题。结果我能发现改变现存结构的方式与途径，并由此使每一个人都得到好处（或至少没有人受损），这样，大家就会同意改变现存结构；这样；我既证明了我关于改变应该发生的论点的正确性与有效性，又说明了只有一条途径可以被实行。如果我不能想出这样的变化途径；则我不得不承认；现存的状态是“维克塞尔有效的”（帕累托有效），不管我本人对这种状态是如何不喜欢。
四 权利与要求
在任何研究可能的改革的过程中，第一步应该是谨慎地描绘现存的权利与要求结构；这种结构是在福利国家下由社会中的独立的个人所拥有的权利与要求构成的。在税收一转移结构下，政府与根据权利提出要求者之间的“契约”与其说是明显的，还不如说是隐蔽的（提出要求者或者是退休了的人，或者是对于退休年金拥有积累的债权的人）。然而，这种契约的基础是被大家广为承认的，即当前的与潜在的年金接受者是根据下列假定作出生命周期计划的：隐蔽的义务是由政府作出承兑担保的，政府拥有最终的征税权与花费支出权。
任何一个想要符合维克塞尔检验的改革或变化方案都必须包含能满足全体合法要求的内容。政府不能也不应该简单地破坏其与公民们之间的隐蔽契约。如果接受了这个关于改革的基本原理，那么，接下来就必然要识别并计算每个人在某个特定时点比如说是 1986年1月1日上的净权利或净要求。在这个特定的制度下，一个人的要求可能是正的，也可能是负的，这完全取决于该税收与利益结构，也完全取决于潜在的年金接受者的年龄与地位，还取决于别的变量。一旦某个人的要求被定下来，我们就有了一种水准基点，根据这个水准基点；所有的变化方案的效应都可以被衡量了。如果一个人的正确估算的净要求（按预期收益的现值减去预期税收支付的现值）比方说是10000美元，则在这个时刻，所有的改良或 改变结构的方案必须至少给这个人带来不少于该现值的净要求。如果正确估算的净要求是负的，比如说为-10000美元， 则任何一个关于结构的建议，只要它使这个人的净债务低于
10000美元，就是可取的。
五 税收一转移制度的总负债
现代福利国家下的税收一转移制度并不是处于一种我们可以称之为是“实际的平衡”的状态，而是相反，如果我们从总量的意义上来定义，这种税收一转移制度是以巨额的净负债为其特征的。这就是说，如果我们按第4节中所表达的方式，把所有个人的要求加总起来进行计算，则在当前的制度下，当前预期收益的总价值是大大超过预期的税收支付的总价值的。在美国的社会保险制度中，举个例子说，这种总的净负债额达到数千亿美元之多。
任何一种税收一转移制度的总体净债务代表着一种隐蔽的国家负债，而这种负债是既不能被取消又不能消失的，即使是通过通货膨胀，也不能使之消失。应该明确地承认，这笔负债是必须进入国民收入账户之中的。每一个净的正要求的拥有者应该像政府债券持有者那样得到政府承认。
税收一转移制度下的总净负债有着增加的趋势，这是因为随着时间推移，没有一种税收一转移制度可以达到，也从来不能达到一种稳定状态的均衡。对于结构性改革来说，一个主要原则就在于，必须使总体净负债在当前的水平上，比如说是 1986年1月1日，达到一种稳定状态。 必须避免增发隐蔽性的国债的做法 。
六 报偿个人化的要求与发行公开的国债
如果政府想要对所有当前的与潜在的收益支付的接受者的隐蔽性的要求进行承兑，如果要使制度的总净负债在某个特定的日期上稳定下来并且不再增加，那末，就必须在该制度内迅速停止赋税与收益的流动，这种停止也要与选定的稳定总净债务的日期相一致。如果这个日期是1986年1月1日，则政府必须在这一天清偿个人的要求；这种隐蔽的国债必须支付。个人加拥有正的要求，就应以现金资产价值的形式得到补偿。那些净要求为负的个人则应当为他们的净债务的资产价值开出支票。从这一个特定的时刻起，按以前建立的制度就会停止存在。在这个制度中，再也不用征税了；再也不需要实行收益支付了。
然而，如前所述，现代年金制度的总净负债在数额上非常巨大。政府如何才能为这笔可怕的要求提供资金呢？政府该怎样付清这种年金计划所代表的隐蔽性国债呢？
我建议，那些拥有要求的人应该在资产总数上个别地得到“支付”。我不赞成这样的建议，即把支付的负担强加给当前这一代纳税者。我建议，为满足该制度下个人要求的资金应该通过公开发行政府债券来筹集，这种公开的政府债券含有一种永久性的利息，该利息将通过对当前的与全体将来的居民征收收入来支付。
现代福利国家代表着几乎一个世纪的错误。这完全等于是说，在一个可比较的时期内，一个国家在积累资本存量方面是失败了。然而，既然已犯了这样的错误，我们在世时就必须面对这个错误，这个国家就必须带着它朝前走，并且永远为所犯的错误年复一年地支付费用。 改革只是意味着停止增加总净负债，但是，改革并不意味着对正在发生结构变化的时代中生产着收入的一代公民施加不同程度的繁重的税收负担和／或通货膨胀 。显然，任何一种企图实施这类不同的负担的方案，都将违反维克塞尔的一致性检验。当前阶段的纳税人当然可以满足总净债务上面的每年的利息费用，这是由于这个集团即使在任何结构变化发生之前，至少承担着现存的税收一转移制度的成本。②
随着税收一转移的年金制度的迅速结束，随着所有的补偿部被付清，则经济社会的生产率就会以显著的形式得到增长。这是由于减少了由税收与收益转移制度造成的超额负担。生产率上的增长将使经济得以支付由累积的福利国家的超额负担造成的每年的利息费用（这种超额负担以后将以公开的国债形式表现出来），而上述每年的利息费用会在每年经济的毛产值中占有一个逐步下降的权数．
七 在福利国家的税收一转移制度废除之后的年金提供
到目前为止，我没有说到在现存的制度停止运转之后如何提供退休年金的问题。其实，上面所概述的改革措施在结柬旧制度的同时，并没有危害社会上的所有人。这些改革方案并没有强调它们自身已确定了某种新的、可以替代原来退休年金制度的结构。
然而，在旧制度结束之后，为建立一种有充足基金的与独立的可识别的个人账户相联系的保险可靠的年金计划开辟了道路。个人或者可以通过市场建立的保险计划，或者可以参加政府的保险企业，来为自己以后的退休后生活提供私人年金。无论是以哪一种方式参加保险，个人的支付会直接进入一笔基金，而这笔基金可以最终为他们自己的退休年金提供资金。这些真正的“退休贡赋”才会在概念范畴上不同于任何强制的税收，而当旧制度结束之后，实行这类制度显然是必要的。
八 再分配
一种以保险为基础为个人化的制度当然不可能包容在一种涉及不同的个人与团体之间的再分配体系之中。废除旧的福利国家制度这件事就使得真正的退休年金计划得以一劳永逸地从再分配方案中独立出来。当然，如果再分配体系确实是公民所必需的，那就没有理由不在有效的年金计划建立的同时也建立起这种再分配方案。
结束不伦不类的、不健全的、混乱的退休年金制度和再分配安排，这就为社会提供一个可能是逐步修正福利国家整个再分配机构的机会。在这里建议的方案中，所有净转移的潜在接受者们将会满意地实现他们累积起来的要求（权利）。他们关于从政府得到“自摇篮到坟墓”的支持的期望仍然会是有效的。但是，在所有的改革方案中并没有下列内容，即 将来 的社会成员、这些人或许还未成年，或许还未出生，应该有能力向经济中的生产性成员积累 新的 要求与权利。现在提出的许多改营方案的至关重要的特征就在于，它们使总净负债稳定化丁。实施这些改革方案就意味着，在不同时点上出生的人应该按不同方式受到对待。一个在本世纪前半叶出生的人，人们也许允许他积累向社会提出的正的要求与权利。这种要求应该得到支付。但是，对一个出生于现存的福利国家制度被废除之后的人，即使他也是处在与前一个人相同的社会经济地位上，也不应该让他有权向社会提出类似的要求。这样一类人是否在新的再分配方案中有资格成为一个新的转移收入的接受者，这将取决于在改革后的阶段上人们如何评价全部再分配目标以及如何评价实现这些目标的成本。
九 补偿与作为政治上可实现的改革的基础的一致性
迄今为止，我通过集中讨论退休年金这个事例提出了一个改革现代福利国家的方案。这个方案运用了维克塞尔的概念上的一致性检验来决定现存的体制结构是否真正有效，或者说是否需要改变。为了获得一致性（即使是指从某种最贴切的意义上说社会上大多数人们或集团之间达到的一致性）， 只要这些人都是在现存的有着正的权利要求的，那也必须对他们的要求进行“支付”。为了达到一致补偿是必不可少的。这种对于改革的补偿方式
被公认为包含了这样一`种主要费用：要是统治的政治联盟不承认过去几十年福利国家政府所承担的隐蔽的契约义务，则改革就用不着支付这笔补偿性费用了。但是，这种公开拖欠的政策包含了另一类不同的主要费用。不公平的感觉会由于政府拖欠而产生，而这种不公平的感觉会如此的厉害，以致于严重损害合理性感觉、政府的现代统治要是离开了合理性，则就可能无法生存下去。③
然而，执政的政治联盟看来是不会选择公开拖欠的方式来对待在过去的现代福利国家中所造成的隐蔽性的契约的。它面临着下列严峻的抉择：或者是继续让福利国家政策推行下去，即允许净负债继续增加，即使认识到其后果，或者是通过拖欠来结束这种税收一转移制度，而受民主影响的统治者一般都会选择继续实行福利国家的政策。那些建议政府采取与公共选择者的政治利益相冲突的行动的经济学家往往是会反复地遇到阻碍。
政治领袖们用不着非要在下列两个选择方案中选一个：或者是继续目前这种公认是错误的日益恶化的税收一转移结构，或者是对于该结构所包含的隐蔽的契约采取大规模的拖欠政策。政治经济学家们可以向政治家们提醒，除了上述两个选择以外，还有第三条道路，那条路用不着对国家欠下的负债采取拖欠的办法，就能结束福利国家的超额负担。④当政治经济学家能够这样向政治家提醒时，也就完成了他们的使命。这样一种处于第三条道路的改革方案，不仅能满足一般的公平戒律，而且有利于达到政治领袖们作为任务来追求的一致，因为这种一致是使任何体制变化能够发生的一个必要条件。
十 结论
福利国家应该被粉碎吗？如果应该，那么，如何来完成这个粉碎过程呢？
我在本章开头所提出的这一些问题，现在应作一简要的总结。如果在对福利国家的改革过程中，那些从中有所得益的人能够补偿那些有正的要求的人，并且在经过这种补偿之后仍有剩余，那么，福利国家就应该被粉碎。如果这种补偿性的支付实际已经做了，而在别的条件下不发生这种支付，则粉碎福利国家的实施过程可从政治上进行。我并不认为，以维克塞尔方法为基础的改革会轻而易举地完成。至于各种各样的补偿工作将会需要复杂的耐心的设计与安排。并且，正如我已经指出的那样，不应对改革所造成的明显的成本抱有不切实际的幻想。因为，由半个世纪以上所造成的政治上的意识形态上的错误，并不能在一个早上就被清扫干净，好像它们不曾发生过似的。但是，从更广泛的意义上来说，如果再延续现存的福利国家结构而不进行巨大的变革，那么，为此所要付出的成本会比实行我所建议的决策所要付出的成本大得多。根本问题在于，现代西方国家的政治决策结构是否有能力实行改革的决策，而这种改革是明显地存在于政治上可以达到的范围之内的。
注释：
①这—章的内容易初是提交给1981年8月在瑞典斯德哥尔摩举行的佩莱雷协会（Mc
Pelerin Society）的区域会议的。
② 关于一种更为详细的分析，涉及到数字例子。参见詹姆斯·M·布坎南：“对布朗宁的文章的评论”（Comments
on Broening’s Paper），载科林·坎贝尔（Colin
Cambell）编辑《社会保险融资》（Financing Social Security）（华盛顿：美国企业研究所，1979年），第208－212页。
③正如戈登·图洛克所指出的，政治家可能会改变正的净要求与负的净要求之间的边界。属于第二种集合中的人，当然会支持那种对于全部要求（债权）的公开的拖欠政策。只要这批从拖欠中会得到潜在利益的人的人数逐渐增加到接近或相当于那些会从拖欠中成为潜在的净损失者的人数，则整个结构可能会在实质上进入一种零总和的政治斗争；参阅戈登·图洛克：《收入再分配的经济学》（Economics
of Income Redistribution）（波士顿与海牙：克劳威一尼霍夫公司，1983年)
我在这一章所采取的方式建立在下列先决假定之上，即这种斗争并不是必要的，即使对那些现在还是税收一转移制度下的净债务人的人来说，也会更加偏好于我所建议的变革，而不会更加偏好公开对合法的债权人的要求采取拖欠的政策。
④关于政治经济学的历史使命，我早就作了讨论，请参阅詹姆斯·M·布坎南：“实证经济学、福利经济学与政治经济学”（Postive
Econmics，Welfare Economics，and Economy）,载《法学与经济学杂志》(Journal of Law
and Economics)，VI，（1959）,第124－138页；该文重新在布坎南的下列书中发表：《财政理论与政治经济学》（Fiscal
Theory and Political Economy）（查珀尔希尔：北卡罗来纳大学出版社，
1960），第 105—124页。
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