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新总理：我抱着粉身碎骨的决心 3月5日，在九届全国人大一次会议开幕之日，李鹏同志作为总理在最后一次政府工作报告中，公开了雄心勃勃的机构改革计划：国务院部委从40个削减为29个。 如此大动作，早有心理准备的新闻媒介也略有吃惊。随之，一些记者开始担心，方案能否被人大代表通过。有人预言，即使通过也不会票数太高，勉强过半而已。还有人推测，这样大动干戈调整机构，势必影响新一届政府领导人的得票数。也许有同样预感，负责新闻宣传的有关方面事先打招呼：不能轻易公开表决票数。 3月6日上午，按照九届人大的既定程序：先是国家计委主任作国民经济发展计划报告，这是一个长长的报告；再是财政部长作财政预决算报告，又是一个长长的报告。最后一个亮相的是国务委员罗干，他和盘托出国务院机构改革方案，会场气氛顿时活跃起来。当罗干简明扼要讲解完方案，会场上掌声响起来，人大代表李现武毫不掩饰地自称：“我拍了一分钟的巴掌！”香港临时立法会主席范徐丽泰代表说：“经久不绝的掌声，已经很能说明问题。” 在人大与政协的各小组讨论会上，机构改革成为压倒一切的主题，人大代表和政协委员们个个慷慨激昂地鞭挞原有行政体制的种种弊端，群情激奋地大胆设计着各种美好预期。三天半的热烈讨论中，甚至能感到一点亢奋的味道。 关键时刻到了。3月10日17点35分，九届人大将对国务院机构改革方案进行表决。很少有人料到，这一重要程序由一位民主党派人士主持，他就是九三学社中央主席、中科院和工程院双院士吴阶平，这显然经过精心安排。在代表们按下表决器的几秒钟后，主席台两侧的大屏幕上显现出来表决结果：赞成2814票，反对12票，弃权33票，未按18票。赞成票占到97.8％，高票通过，掌声如潮。 高高的票数和长长的掌声，显现一个至关重要的信息：此次大刀阔斧的机构改革，绝非出于某一个领导人的个人心态，也非某一个领导机构的政治利益，而是上下同一的全民心态。在场的新闻记者完全被代表们的热情所感染，各报第二天的大标题尽是热烈红火的词，挺长时间未见过如此富有感染力的场面。 3月17日，九届人大以绝对多数选票通过朱熔基就任新总理。当时，全场爆发雷鸣般掌声，可朱馆基双唇紧闭，似乎深感肩上责任重大。掌声持续一分多钟后，朱馆基笑了，并向代表拱手致谢。 3月19日，朱镇基以新总理身份第一次与中外记者见面，他向国人公开了机构改革的时间表：国务院机构准备精简一半人员，今年内分流出去，三年内陆续到达各岗位；各级地方政府也要在三年内完成机构改革。 新总理朱馆基知道，外电曾评价他闯进两大雷区：一是国企改革，另一是机构改革。他在人大湖南代表团参加讨论时说：“我抱着粉身碎骨的决心来干这件事。”在这次记者招待会上，朱熔基面对600多名中外记者慷慨陈词：“不管前面是地雷阵，还是万丈深渊，我都将一往无前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已。” 撤并区组：一座大庙拆掉9根支柱 这次机构改革中最惹人注目的是，9个专业经济部门一并撤销或降格。此举意味按照计划经济模式设计的政府机构框架开始瓦解。人大代表普遍认为，拆的不仅是9座小庙，而是一座大庙的9根支柱。 痛快是痛快，但改革阻力可想而知。1997年12月底，朱镇基在一次讲话中道出一番苦衷：他正在操作国务院机构改革，找几十位部长逐个谈话。没有一位部长主动表示自己的部门该撤。长时间坐着谈话使他过度疲劳，每次站起来都很困难。 中国经济目前存在不少问题，市场经济运行体系并未完全形成，市场这只无形的手还不那么有力，还离不开那只有形的大手——官员操作。这些都会成为各部委存在的理由、讨价还价的筹码。 权与利是一对孪生兄弟，削权等于减利。据财政部部长助理刘长馄介绍：有权就能生钱，1995年全国预算外资金收人高达3800多亿，这些钱多是各部门乱收费弄来的，本应通过税收入国库，结果滞留在部门的小金库里，变成“第二财政”。然后，滥发实物，增加奖金，提高福利，小金库的钱源源不断变成个人实惠。正因如此，机构改革剥夺的是部门利益乃至个人利益。 受到既得利益冲击的不仅是撤并的机构，它们并非势单力薄。在零点调查公司对1012名企业家的调查发现，仍有25％的人希望保留产业主管部门，它们全是大中型国有企业。此中情绪反映出一定比例的企业家对市场压力的恐惧感，依然留恋原来享受的资源分配特权，渴望行业主管部门继续撑住保护伞。尽管他们同样抱怨婆婆管得宽，但婆婆也有温暖体贴的一面。 职能转变：小心权力真空与局面失控 全国人大和全国政协的开会期间，是地方官“跑部”的佳期，因为各部要员一般此时不离京，人头齐整。3月初，九届全国人大代表陆续到京，距开会还有两三天，那些身为代表的父母官岂肯错过天时。山东菏泽地区专员陈光就是其中一位，可他一到京就察觉气氛不对。 有过20多次进京“跑部”经验的陈光，各部大门朝哪边开全都清清楚楚，重要官员的家里也轻车熟路。他当诸城市长时曾率七八辆车浩荡入京，在与京官联络感情的饭桌上喝过2斤白酒，并且创造一个纪录——为化肥项目跑下820个公章。但陈光此次频频碰壁，他进京前与地区科委、水利局约定一起“跑部”，报到后打电话联系几个部委均遭婉拒，被告知正忙于机构改革，无暇他顾。有的老友索性直说：部门即将取消，职能马上转变，别瞎跑了。 在3月5日李鹏宣布精简机构后，陈光走出人民大会堂，立即打电话通知下属不要来了，当晚走进书店买回一大堆书，每晚闭门充电，静心研读《资本运行论》，在其进京跑部经历中这是第一次。 轻工总会成立了一个机构办公室，其工作是找局长处长逐个谈话，核心内容是各局各处应保留什么职能，结果没有一个局或处说自己应削弱职能。其实，这种谈话没有什么太大价值，国家经贸委的大职能尚未明确，即将归其下辖的国家轻工局又何以确立职能，底下的部门更无从谈起，当然要维护现有职能和既得利益。 此次机构改革是国务院的自我革命，因此必须自上而下才能完成这场革命。而且上下必须步调一致，上改下不改，改了也白改，下动上不动，动了也白动。 机构改革的最重要目标是政企分开。国家经贸委副主任陈清泰说：今后三年内，将在政府与企业之间明确地划清界限。那么，政府部门现在还管什么？冶金部长刘淇告知，现在控制着企业的投资立项审批、总经理任命权，企业效益评价权，生产计划协调权。 记者去请教国企老总们，他们回答：政府部门现在已经干预不了企业什么，但企业又没有完全松绑的感觉。政府干预原来是一只有形大手，眼下也变成一只无形的手，说不清什么时候在什么地方就向企业伸出来。深圳市一家大型国企的董事长说：“企业不得不寻找一些变通办法，自己创造宽松环境，比如，现在大型企业实行条块管理，在块块上归当地部门管，在条条上又有行业主管部委，行业部门不同意的事儿就找地方部门批，地方上不同意就找行业主管部门批，这叫东方不亮西方亮。另外，一些企业已建立与国务院直接联络的通道，当主管部门设卡时就去国务院拿通行证，这叫官大一级压死人。” 政府机构确实存在职能错位，政府管生产，企业办社会，不该管的乱插手，该管的没管好。用一句俗话比喻：种了别人的田，荒了自己的地。企业老总们对政府的要求很干脆：企业不想管的，政府都该管；企业自己能管的，政府都甭管。世界银行最近推出《变革世界中的政府》的报告指出，有效的政府不是经济增长的直接提供者，而是以促进者身份起催化剂作用。 职能转变有一个新旧部门权力交接问题。有这样一个典型的事实：云南开远糖厂1983年申报一个技改项目，结果成了盖着588个公章的胡子工程。这个项目历经若干次机构改革，原有的各主管部门盖了一轮公章即将审批，不料机构改革调整了各部门的职能，新主管部门不认原主管部门的帐，只好又盖一轮公章；眼看大功告成，各机构职能再次调整，还得重新一轮盖章。 更需小心的是，政府应有权力的丧失与新权力的扭曲。中国原有计划管理体制正在衰退，它将一部分权力交给市场，一部分权利交给政府的新型宏观调控部门，这本来是一个自然渐进的过程，新的管理部门有个消化过程，社会也有一个接受过程。可惜，中国的经济改革已车到山前，政府必须迅速调整职能。重庆市一位官员私下担忧地说：“现在地方政府一大部分精力用于安抚下岗职工，大幅度精简人员会显得人手不够，而职能全移交给社会保障部门，他们管得了吗？一旦出现权力真空，便会出现失控局面。” 官员下海：最后一班列车已经驶过 一位国家计委的司局级干部，仕途很顺，中年得志，四十多岁便成司局级，是一个很有前途的官员，颇有青云直上的可能。也正因此，他焦躁起来，四处托人想多做几种准备，但比较了几个去处后，他最终发现自己还是适合当一个官员。他也很想去读MBA（工商管理硕士），借机调整一下心态。但妻子劝他“人过四十不学艺”，而且学完之后可能已没了好位子，于是他又矛盾起来，不知是竭尽全力保住现有位置呢，还是充完电去另谋高就。他苦笑道：“这辈子赶上几轮精简，全幸运过关，这次恐怕躲不过去，要做人生最后一次选择，可机会已经不多，时不我待呀！” 这位老成的官员还讲了颇富哲理的一个故事：非洲人抓猴子要挖一个口小肚大的小洞，在洞里放下诱饵。这个洞口设计得非常巧妙，猴子伸直爪子就能探进洞里，抓住诱饵攥成拳头便被小洞口卡住，猴子们往往舍不得放弃诱饵而被擒。在讲完这个趣闻后，他神情黯然地问：“人对眼前利益也难撒手而去，我像不像一只非洲猴子？” 也有不恋栈的。国家体改委一位年轻干部在准确获悉机构撤销后，决定放弃仕途，调到北京市一家投资中心。他精明地给自己算了一笔帐：如果被安排到另一部门，至少需要两年才能全面理顺关系；如果去上学再另起炉灶，等于把过去打下的基础付之东流，而且重新回到起跑线上，年龄又不占优势；最现实的选择是找一个半官半商的事业单位，凭借熟悉政策和官场套路，迅速脱颖而出。既然抱负难展，但求个人实惠。 在人大通过机构改革方案那天，上海市长徐匡迪对新闻界轻松地说：“下海多挣钱，呆在机关里于嘛？”国家体改委的张其光处长认为，时代不同了，目前绝非下海良机，整个国家都找不到投资热点，个人去哪儿寻找暴利行业？经济形势已大大不同于1993年，人人发财的机会很难寻觅。 原纺织部的一位处长范平（曾用名），1993年机构改革时下海，他的经历是当年官员下海的一条典型轨迹。范平回忆，1993年适逢第三次经商潮席卷而来，各种鼓舞人心的传闻铺天盖地，尽是一夜暴富的成功范例，由此形成一种挡不住的巨大诱惑。也正因此，第三次经商潮的典型特征是官员下海。当时，纺织总会的分流计划主要是部属公司，范平的第一步是迈进“公海”。这些公司拥有一定的行政权力背景，做的是官家生意，管理层依然保留行政级别。范平认为自己第一步是迈得恰如其分，很快便适应官员经商的运作方式。在“公海”里涮了几年，范平觉得初习水性便自创公司，可经营得一塌糊涂，他这才发现官员思路与商人思路有本质区别，遂又回到一家国有公司任副总经理。在他之前，一大批下海官员早已纷纷上岸。范平的体会是：“下海前一定做好两种准备，一是积累社会资源，下海后非常有用，人头熟好办事；另外是不要以为在海里涮几下就能成为经营人才，从官员到商人有段很长过程。除非你是天生的商人，误上官船。” 据记者了解，许多部委都有自己办的公司，都是上次机构改革为人员分流而设立的。起初，它们靠各部委的一些特殊政策红火过一阵，如今多不景气，没几个效益好的，所以此次安排精简人员能力有限，更何况十几个部委都被撤销，靠山都没了，今后的日子将更艰难。 机构改革中最敏感的是人员分流，因为涉及每个人的现实利益和长远发展。国家体改委的张其光处长分析：干部下岗比工人下岗更难安排，工人有个活干就行，干部是支使别人干活的，总不能让干部从工人干起，去当打工仔吧！ 分流方案：部长局长已对号入座 一位部长秘书告知，他的“一号首长”最近表面上很平静，不知心里是否闹腾。部长告诉他，活动也没用，这是天命，一静应万变最好。秘书认为，部级这一层不会成为机构改革的阻力，在讨论部门是撤是留时，他们会据理力争，一旦成为定局，他们也就僵旗息鼓。秘书说，部长们的退路不用愁。车子照坐，房子照住，子女基本安排妥当，有病去高干病房，到人大或政协谋个位置议议国是，关键在于自己调整心态。 秘书不打算跟部长一起退二线，他认为自己是年轻的处级干部，到哪都是“工头儿”，领着人干活，不愁谋不到一份好差事。他分析：“部里的年轻人根本不用急，有位置则干，没位置再去上学。这时候，年轻就是最大的资本，怎么调整自己都有时间。难就难在那些五十岁出头的司局长，熬到他们这一级已成职业官僚，除了画圈，别的都不是特长；派到大企业去当巡视员，又面临知识的全面更新；换个部门，哪有那么多空位子，至少降半格使用；如果提前退养，不仅面子不好看，一切原有的待遇也全没了。” 据记者了解，国务院序列目前有公务员3.3万人，按照精简一半的指标需分流1.7万人，其中有2000人即将到年龄而自动离退休，仍有1.5万人需要安排。 在各部委中大约有300名正副部长，他们的安排不应成为问题。一些正部级干部已走进全国人大和政协。另一种安排办法是金融、财税、工商、司法这些需要加强的系统，尽管有的国有银行的行长才是副部级，但现在副行长的职位也可派副部级干部任职，这叫“高配”。还有一批拥有专业知识的部级干部将充任大企业巡视员，拟选拔100名巡视员，目前只有42位部级干部作为人选，尚缺58位。另外，在各部委中，司局干部有1000多人，每位部级巡视员下设一个办公室配若干人员。有一种说法，他们当中有一大批人将去充当大企业的总会计师，以制约企业普遍造假帐的恶劣现象。国有银行总行的职位可以“高配”，分行一级也以此类推。这样一来，司局级干部的分流已基本妥当。 人员分流的步骤是经过精心设计的，方案一宣布即刻离岗，避免拖延生事。第一个载体是接受培训，有消息说国家行政学院的教室已经腾出，准备安排第一批司局级干部，培训时间分为半年、一年或两年。然后，再将接受培训的干部陆续调往企业。 在此次机构改革方案中关于精简人员的安排问题，没有鼓励官员下海的迹象。首先是“带职分流”，精简的公务员原有级别和待遇不变，这是一种很重要的心理安慰；再是“定向培训”，拿着工资去上学，去学财务审计及工商管理等专业知识，这是一个缓冲阶段；然后是“加强企业”，经过培训的干部肩负着提高企业整体素质的使命，终有一个最后归宿。 新总理朱镕基有两句话：一句是“今年内必须离岗”，另一句是“三年内负责到底”。从分流的总体思路看，特别提出“加强企业”，绝无“加强基层”，显然国家机关干部的分流不是层层往下压，而是一步到位于企业。如此设计是为满足一对供需矛盾：目前企业人才匮乏，干部素质普遍不高，而国务院机关集中大批优秀人才，仅博士硕士学位，就占总人数的10％，机关又人浮于事，一个人干两个人看，大量时间消耗在扯皮上。 把国家机关干部大批派往企业不是没有阻力，深圳一位国企老总打电话给北京朋友，询问是否要往企业派“监事”。北京朋友告诉他，现在是广揽人才的好机会。那位老总却说，最好派没本事的人来做监事。理由是派几个既精明又懂行的人只会指手画脚，大企业养几个京官不算什么，待遇也可高一点，关键在于别碍事。 还有一个虽小犹大的具体问题，官员分流是否携带家眷，带则安土重迁，否则两地分居。更为严峻的考验是，地方政府机构改革也将在三年内完成，人员精简也势在必行。目前，全国各级政府有530万左右公务员，如果精简一半就是200多万呀！ 三次改革：1998年是1988年的再续前缘 轻工总会的一位年轻处长自称“老运动员”，他经历过三次机构改革，1988年从900人减到570人，1993年从轻工部转为轻工总会时又减到380人左右。他说：1993年，轻工部退出政府系列，很多人顿觉没了身份，后来轻工总会的大章上依然保留国徽，虽然比其他部委的小一点，但大家感到一种莫大安慰。又过一段时间，新闻媒介依然称“轻工总会的官员”，同时总会的运行方式与轻工部没有太大差异，大家又找回从前的感觉。这次轻工总会并入国家经贸委成立国家轻工业局，大家颇有一种重回革命队伍的感觉。特别是当年国家经委撤销时分到轻工部的同事，还有点荣归故里的滋味。 也许因此，中国的机构改革被简单概括为：分分合合与减减增增。有人形象地比喻为：一个正在试图减肥的胖人，痛苦地节食一段，发现自己又胖了10斤，于是信心全毁了。据权威资料，1979年改革之初，全国公务员为279万；20年过去，增为530万。 从国务院部委直属机构的数目，也可以看出一种减减复增增的反复：1982年将原来的100个部委和直属机构减为61个，到1987年又反弹到72个；1988年改革从72个减为68个，到1992年又增至86个；19％年改革再度压缩至59个。 凡事都要具体分析。中央机构编制委员会办公室副主任顾家麟说：“1993年的机构改革，专业经济部门的人员精简一半，全国行政人员大约精简200万人。”新闻媒介当时称“政府百万大裁员”。但财政部部长助理刘长琨说：勺993年改革后至今，人员编制又出现反弹。据统计，机关、事业单位又增编135万人。”国家机关工委副书记李明豫认为，1993年机构改革至今，国务院各部委基本没有超编。由于各部门创办一批事业单位，又没有与部门脱钩，所以给人以“不断膨胀”的感觉。 从三次机构改革的操作轨迹看，分分合合最典型的就是能源部。中国的能源产业原有四大部：石油部、煤炭部、核工业部、电力部。1988年机构改革时，煤炭部、石油部、核工业部变为三家总公司，其政府职能加上原电力部共同组成能源部。1993年机构改革时，短命的能源部被撤销，煤炭部和电力部重新恢复，石油天然气总公司与核工业总公司没有再回到国务院部委序列。 如今，对于能源部的分合曾多有贬意，但这正是中国机构改革复杂性的集中体现。煤炭部、能源部、电力部原是计划色彩最浓的部门，在各部委中也居于“老大哥”的地位，将4个部一步到位改成4大公司，肯定是四大行政性公司。因此，先将其政府职能上收，有利于几大公司向企业化转变。时过5年，石油天然气总公司与核工业总公司转轨顺利，煤炭行业遇到一些麻烦又重新恢复部。电力部虽又成立，但其下辖几大电网已初具企业集团雏形，于是电力部在1997年顺利转制为国家电力公司。孤零零的煤炭部在这次机构改革中也水到渠成地被撤销。历经10年的过渡期，四大部彻底退出历史舞台。 因事设人或因人设事，是中国政界的老套路。但1982年至1993年的机构增减却不能用这种老眼光来判断。因为这一时期中国正在进行经济体制转型，原有的计划体制依然存在，其管理框架也随之保留；同时，市场经济正在生长，也需要相应增设管理机构；双重的经济运行体制产生双重的政府管理体系，这是减减增增的根源所在。 国家物价局就是典型一例。一些商品的计划价格逐渐放开，市场上出现价格双轨制时，物价局随之诞生。其职责是一方面避免乱涨价，使放开管制的商品价格不严重背离价值规律；另一方面促进价格改革，把各类商品的计划价格逐个过渡到市场价格。当中国市场上的90％商品价格放开后，国家物价局也昙花一现消失了。 当我们回顾改革开放以来的三次机构改革，也许能清晰一下思路。1982年的第一次机构改革是相对单纯的机构精简，同时提出干部年轻化和知识化。当时中国处于计划经济时代，没有要求政府转变职能，而思想解放运动方兴未艾，转变观念成为国家头等大事。 1988年的第二次机构改革提出政府职能转变，按“政府一市场一企业”的框架设计政府职能，但当时经济体制尚处于“计划经济为主，市场调节为辅”阶段，向市场推进的改革又因“物价闯关”失败而受挫，因此只是在政府职能方面增加相应管理市场的功能，计划体制的管理框架依然健在。 1993年第三次机构改革是在中共十四大确立“社会主义市场经济”的方向后进行的，虽然机构变动不大，可由于金融、财税、外汇、投资、外贸等体制改革获得重大突破，政府职能随之发生深刻变化，宏观调控职能迅速强化，但“政企不分”这一根本问题未能解决。 种种错综复杂的历史因素，注定中国的机构改革必然是一条曲折之路，这不是某个领导人的个人局限，没有任何一届政府可以超越历史的局限。 我们最需要总结的教训是，经济改革与政治改革的“二元格局”，彼此相对割裂而不同步。政体改革在中国一直是敏感话题，经济改革一直试图绕开它，直到发现政府管理部门已成为经济改革的严重障碍时，就希望以一场运动方式来一个彻底革命，结果轻则强势反弹，重则社会动荡。 1988年的机构改革与物价改革“双闯关”，后人足以警醒。 从1982年到1998年的16年间。中国人对机构改革一次次鼓起信心，又一次次感慨和惋惜。然而，每一步艰难探索都为今天积累着经验，每一次曲折都为今天蕴蓄着能量。更有许多官员，为此付出个人仕途的代价，充当了一粒粒铺路石。 1998年的机构改革是1988年机构改革的再续前缘。回顾1988年的改革方案，当时的近期目标何其相似于今天，改革方向同样是职能转变和政企分开。所不同的是，市场经济已深入人心，综合国力大为增强，政体改革成为全民的紧迫感。十年能量的总积累，必将来个总爆发。 改革代价：牺牲的不仅仅是一代官员 一位原国家物价局官员，透露了一段久已尘封的内幕：在国家物价局成立时，年轻官员中有两种倾向：一种是积极推进价格改革，迅速完成计划价向市场价的过渡，为市场经济建立打通关键环节；另一种是价格改革急不得，弄不好就出现物价飞涨、百姓怨声载道的情况，应该稳妥而进。在两种观点背后，牵动着所有物价局官员的切身利益，但充满理想色彩的中青年改革者们还是选择了前者。那位官员说：“很少有人知道我们为此承受的压力和屈辱，为一斤菜涨4分钱，副总理会打电话指责你，两个月没日没夜苦熬出的方案遭到全盘否定；为一袋牛奶涨一分钱，老百姓千方百计地把电话打到你家，劈头盖脸一顿臭骂。当1993年，零售物价基本放开，我们为中国经济市场化迈出了关键一步，可国家物价局撤销了，我们没事了。”这位前官员现在一个研究会任闲差，现年四十二岁。 当他回首人生沧桑时，反问道：“如果再重新搞一次物价改革，那么我对这块政治资源，是做投资呢还是做投机呢？”很显然这位官员当年是做投资的，他认为迅速完成物价闯关可以给他的仕途积累更丰富的资源，但他没有得到回报。如果重来一次，他也许会选择投机，慢悠悠地尽可能拖延时间，增加权力寿命，风险小且利益大。试想，如果官员的这种权力投机心理蔓延，谁将最终付出更为惨重的代价？ 不知人们是否忘记，1995年的“327国债风波”导致的绝不仅仅是万国证券老总管金生的落马，而且累及中国证监会及上海证交所换将。“327国债风波”的表层原因是万国证券的违规操作，其根源却是一个完全信息化的现代金融期货市场上，却没有一个信息化的控制系统和相对成熟的监管体系。就是在这种情况下，中国证监会与上海证交所的管理层凭借经验做出准确判断，及时停盘以避免事态进一步扩大，扼制危机爆发。当证监会与上交所换将后，一位资深金融记者这样评价：最初组建证监会与上交所的人选，是一批中国最熟悉国际金融的人，虽然他们尚未具备国际化的金融管理才能但最为接近，他们在中国资本市场上摔打数年，无数代价和学费造就了他们这一代管理人才，他们过早地退出用武之地，既是个人的不幸，更是中国市场的不幸。 中国社科院的陆建华博士说：“据我调查，实际上在1993年的机构改革中已完成新老交替，现在各部委的中坚力量是改革开放后成长起来的一代，他们是改革的积极推动者，而且以其受过高等教育的素质，正在不断吸收现代化和国际化的营养，潜移默化地转入行政管理中。另外，他们历经10年甚至20年的行政管理经验，成为较成熟的一代技术官员，是明显区别于职业官僚的新型政府官员。这是一笔非常宝贵的人力资源，改革落在他们头上，他们个人要付出代价，那么国家就不会因此而付出代价吗？” 我们还有想象不到的代价。大市场与小政府并不划等号，在市场经济发达国家，政府管理机构同样庞大而繁杂，同样面临机构精简的难题。因为，一方面市场不断细化要求管理不断细化，一个人管几摊事根本不可能；另一方面市场高度发达的特征是瞬息万变与不可捉摸，经济的稳定性与周期性经常遭到突发事件的破坏，经济发展的规律愈发变得不可推测，这就需要更多人员来监测或控制。 以此参照，此次机构改革面临着双重挑战，传统的与现代的。我们已经发现传统的政府机构臃肿和低效之弊端，但它自成一个体系，目前依然维系着国家稳定地运转。我们现在要革除其弊端，这等于打破一种固有的平衡。然后迅速建立适应现代市场经济的政府管理体系，而且我们还要避免市场经济国家政府的另一种臃肿，以大量削减政府官员为前提，建立一个精干的小政府以应付瞬息万变的市场。 这是一个难上加难的选择。我们的企业还不能适应市场上的充分竞争，我们的市场体系还不规范和健全，我们的官员还不具备管理现代市场经济的经验，这本来需要一个复杂的渐变过程。但是，前几次采取渐进式的机构改革都做成一锅夹生饭，吸取从前教训，此次机构改革绝不能拖，夜长梦多，日久生变。我们必须迅速打破固有的平衡，并且迅速建立起新的平衡。知其难以为之又必须为之。 陆建华博士说：“我不知道，近3000名全国人大代表以97.8％的高票通过机构改革方案时，是否意识到国家所要承受的巨大风险，我真心希望国人能挺过这次剧烈的阵痛，从而使中国走向现代化。我认为的‘现代化’，是一种社会的常规化，整个社会心态处于常规状态，不走极端。” 在机构改革方案通过时，有12票反对，没有记者去采访这些代表。他们不一定是原有体制的卫道士，也许出于对此次机构改革更深刻的思考。 机构改革是一种必然，但改革成功却不是一种必然。 春天雷霆：中国需要一个奇迹 从目前的机构改革方案看，新总理朱熔基推进的政府改革是有限度的，只是行政体制的结构性改革，是政治体制改革中相对容易推动的部分。现在还看不清是否要建立一个全面市场化的政府，能够预期的只是经济管理职能收缩，社会管理职能扩张。也就是说，即将进行的政府机构改革并非会产生革命性的变化，但需要一场革命来完成。 而且，97.8％的高票通过方案，说明人大代表对此次机构改革寄予深切厚望。朱镕基任副总理时的一大政绩是经济软着陆成功，这是以一堆硬邦邦的经济指数衡量的，铁证如山。但机构改革成功的标准很难界定，量化指标也不多。人们可以明显看出来的是，精简1／2的行政官员，减少11个部委，原来审批一个项目盖几个国徽大章，现在只需一个。那么仅仅这些能使怀揣殷切希望的人大代表满意吗？转变政府职能是国民最关注的，高效、公正、廉洁这些非常漂亮的标准都很模糊。也就是说，新一届政府班子进行机构改革的风险显而易见，但是否成功却缺乏确定性标准来衡量。代价很清楚，回报看不清。 在对人大代表的采访中发现，代表们的期望主要集中在五个方面，这也是新总理朱镕基在推行国企改革、金融改革和机构改革中面临的五大挑战—— 一、政治发展的确定性，包括方针、政策以及人事的一致性和连续性。 二、经济发展的合理性，包括经济的持续增长，产业结构的日趋合理，生产效率的大幅提高。 三、社会状态的稳定性，包括人民收入稳定增长，国民心态是积极的，对生活质量的合理预期，个人财产的安全保障。 四、政府对危机的干预能力，包括政治、经济和社会等各种危机爆发，政府都能有效控制局面，而且能够抵御来自世界各国的各种危机的冲击。 五、中国与世界的距离缩短，包括开放程度扩大，逐渐走向国际化和现代化。 新一届政府是跨世纪政府，我们期望政府在世纪之交时把这彼此互相制约的五大方面调整到更佳状态，但我们只能期望，只能拭目以待。我们可以预期“政府有能力达到”，但不可要求”政府必须达到”，更不可以肯定“政府一定能够达到”。 从1993到1997年，时任副总理的朱熔基兑现了自己的承诺：在经济没有衰退的情况下遏制了通货膨胀，实现“软着陆”成功。中国的通胀率从1994年的21.7％降到1997年的0.8％，同时保持1997年经济增长8.8％，这是一个奇迹。当初没有人相信这一诺言，但最终实现了目标。 在1998年，这位新总理又承诺：在人民币不贬值造成出口下降的情况下，今年保持经济增长8％；在失业工人能够忍受阵痛的限度内，三年搞活国有企业；把通货膨胀率控制在3％以内，刺激起国内需求；在分流250万官员且政府职能转变的前提下，建立一个高效而精干的“小政府”。 全世界都在期待：奇迹再次出现。 （原载《三联生活周刊》1998年第7期） |
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