20　 管制机构

   且到过去10年左右，人们向来认为影响企业和市场上其他参与者的主要规则和通例，产生于习惯法和司法者对法规所作的解释。进一步说，很多政府机构的职能和权限基本上是行政性的，所以，它们的行动一般限制在立法机关授权的特殊范围内。故此，社会保障总署的办公机构为申请救济金的人提供信息和咨询，但拥有的自主权即相对地很小。从本世纪60年代后期开始，制定了越来越多的新法规，同时建立了新的联邦管制机构。同导源于习惯法和法院的约束相比，管制当局目前对商业交易的约束可能在经济方面更加明显和广泛。例如，在70年代早期，建立了包括职业安全与保健局（OSHA）、消费品安全委员会（CPSC）和环境保护局（EPA）在内的7个新的管制机构．70年代的头四年，登载联邦法规的《联邦录》的篇幅增加了一倍。

愈来愈多的管制

    新的管制浪潮在管制范围上也超过了司法系统对商业、运输、保健和金融市场的传统的管制。例如，1970年的净化空气法修正案规定制订空气质量标准；1972年的消费品安全委员会法建立了一个委员会，它有权规定消费品的安全标准和禁止带有过度伤害危险的产品。70年代早期也出现了利用1973年的紧急石油分配法对石油生产者进行广泛的控制。原有机构也在颁布影响商业交易的规章方面增加了它们的活动量。表20．1显示，从财政年度的1971年到1979年，按不变美元价值计算，57个管制机构的行政费用增长了一倍多。在财政年度1971年，用1970年的美元价值计算，行政费用为12亿美元；它在财政年度1979年则为30亿美元。然而，同总的联邦管制费用相比，行政费用仅仅是一个较小的部分。例如，在1976年，估计全部联邦管制费用为655亿美元左右；行政费用仅32亿美元，或低于总费用的5％。

    可将行政机构的职员人数作为这些机构的全部活动的另一标识。1979年，57个管制机构的职员总数约为87500，几乎是1971年的三倍。

    由管制支配的国民总产值的百分比也随着时间的推移而增大。例如，根据麦卡沃伊的估计，在1965年至1975年期间，在由管理价格、金融市场、保健和安全的规章条例构成的受管制经济部门（the regulated sector of the economy）中国民总产值的百分比，由8．2％上升到23．7％。在这10年中，对铁路、汽车运货、航空、通信、公用事业和石油的价格管制由5．5％上升到8．8％。关于采掘业、建筑、纸品、化学物品、初级金属制品、汽车和其他产品的保健与安全管制增长得最多：由1965年时几乎为零的水平增长到1975年时国民生产总值的11．9％。

    1980年罗纳德·里根总统的当选可能对联邦规章条例的增长有一些影响。在1981年的最初几个月中，《联邦录》的篇幅减少了60％（从1981年1月至3月），提出的规章条例的数量下降54％。

    政府机构正式制定的规章和通过司法系统非正式形成的规章之间的另一重大差别，存在于这些规章的产生、颁布和执行上。管理机构是立法与司法权力及行政权的混合物。此外，程序上的差异和政府机构拥有较广泛的自主权力的结合所产生的规章，和通过立法与司法程序问世的规章之间常常有显著的差异。在本章中，我们将考察管制行动和受它们控制的活动的一般范围。另外，我们还将某些重点放在管制权力与程序上，包括对管制过程进行考察。

管理机构

    管理机构是很多将注意力集中于商业管制法规上的主要解释者和执行者。有时这些机构是政府传统的管理部门的一部分。例如，司法部执行谢尔曼法、克莱顿法和其他反托拉斯法。全国公路交通安全委员会和运输部执行有关安全、排放物控制、汽车燃料节约的规章条例。在另一些情况下，管理机构是独立于行政部门的。例如，州际商业委员会管理美国国内的和外国发生在美国境内的服务性运输。其他的独立机构包括民用航空委员会、商品期货交易委员全、均等就业机会委员会、美国进出口银行、联邦通讯委员会、联邦能源署、联邦住宅贷款银行委员会、联邦海事委员会、联邦动力委员会、联邦贸易委员会、国际贸易委员会、国家劳工关系委员会、证券交易委员自和小企业管理局。

    独特性

    管理机构的结构是独特的。它将政府司法、行政和立法部门的职责与责任结合在一起。管理机构的首脑通常由美国总统在取得国会2／3赞成票的前提下任命。这些机构实际上也把向未根据宪法分开的立法与司法权结合了起来。因此，它们能颁布规章条例，使这些规章条例得到遵守，以及督查人们是否违反了它们。如果违反了，这些机构被授权依法进行处罚或纠正。管理决定可以被上诉到法院，但由于事情通常是非常专业化的或技术性的（管理机构已被授予广泛的自主权），因此，除非管理决定被认为是武断的和异常的，一般说来，法院不会否决管理决定。

    程序

    管理机构通常被给予广泛的相机抉择权去制定管理那些需要管制的活动的规章制度。规章条例可能以对特定情形的申诉、或对申诉的反应、或制定适用于特定活动或产业的规定这样的形式出现。

    申诉

    申诉可以由包括个人或公司在内的民间当事人提出，也可以由管理机构的职员提出。在对所指控的加害者提出的控告送交出去之后，当事人（所指控的加害者）被给予回答申诉的机会。最后，由管理机构指定的一位行政官员对申诉进行审理。该行政官员作出最终的决定。如果发现该当事人行为不端，行政官员便作出决议，命令当事人放弃（或采取）某些做法；不然就驳回申诉。通常是由管理机构的一个独立部门来强迫服从决议的；不服从决议，便会被处以罚金或其他处罚。在最后审理之后，受影响的一方可以向法院上诉。在某些情况下，当事人可以利用非止式的解决万法或同意服从判决。

    裁决

    大部分对产业有直接影响的管理机构的为人们最熟悉的和最经常的职能，便是裁决。在大部分案件的审理过程中，管理机构以与法院相同的方式来进行活动。管理程序法和参与者的法律背景皆有助于形成调查、控诉、审判和最后决断这样的程序。然而，行政长官有时会使活动停止下来。这种停止通常出现在代价高昂的审判之前。

    大部分调查未导致审判。它们或者完结、或者导致作出中止的决议。这各决议避免了代价高昂的审判过程，并保护了被告厂商，因为未进行犯罪。

    制定规章条例

    近年来，对管制商业行为来说，同逐案管理相比，制定规草条例这一方法要重要得多。除了规章条例在法院里会得到更仔细的检查外，规章条例的制定与法律的制定是相似的。制定规章条例过程，包括形成、公开、评论、听取意见、修改、潜在的立法和司法检查。不像反托拉斯立法，规章条例适用于产业中的所有厂商。这一点常常使规章条例的颁布显得比较困难。

管制行动的范围

    管制当局及其行动实际上影响着经济活功的每种形式，包括利润、价格、产量、标准和其他改变资源使用的机制或生产技术。在某些情况下，管制来源于很多独立的但其管辖范围又有重叠的机构。这常常使最终定下来的严格的规章难以遵循——如果不是不可能对它们作出解释的话。在表20．2中，我们看到，十多个机构对能源的使用都有管辖权。每一行都列出了比较重要的活动和估算出来的财政年度1979年的费用支出额。例如，通过这张表，你知道州际石油运输受到能源部、内政部、州际商业委员会和包括国内收入局在内的其他几个机构的管制。

表20.2 对能源使用有管辖权的机构

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机构                  职能               财政年度1979年费用支出估计（百万美元）

能源部                能源信息、管制与政策              990．0

联邦能源管理委员会    州际天然气管道、电力价格与天

                      然气井田价格的管理；新的常

规动力工厂许可证的发放            44．0

内政部                海上油气租借和可租作油田、气

田、煤矿的公共陆地的租借          402．1

州际商业委员会        石油和煤气管道的收费标准及管

道线的管制                        54．5

环境保护局            汽车和烟囱的废气排放标准          712．8

物资运输局（运输部）  管道安全标准                      24．4

原子能管理委员会      发放核能工厂许可证和控制核燃

料出口                            46．0

商业部                控制油船的建造及其安全，规定

船用避难所                        112．5

美国海岸警卫队（运输  检查和监控油船与液化天然气运

部）                  输船）                              20．8

全国公路交通安全局    制定有关汽车载荷和燃料消耗的

（运输部）            规章                              18．44

职业安全与保健局（劳  规定工作场所的苯和其他同能源

动部）                有关的物质的安全水平              118．6

消费品安全委员会      家用绝热材料和其他节能材料的

安全控制                          23．3

联邦贸易委员会        涉及能源工业的诉讼                无数据

司法部                反托拉斯管制                      46．4

国内收入局（财政部）  同能源生产和使用有关的税收规定    无数据

国内贸易委员会        进口损害救助和包括同关税与／

或能源进口限额有关的救助          无数据

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    利润

    管制的最重要的形式之一，同政府机构对利润的直接的或间接的控制有关。过去，利润通常未受管制。直到19世纪中叶，“自由放任”原则才受到挑战。今天，我们发现，最大量的利润管制存在于国家具有被准许排他性地生产商品的权利的地方。大部分电力和自来水公用事业属于这一范畴。在无数据这些地方，所选中的管制形式通常是制定收费率。管制委员会或类似的机构不是直接管制利润，而是为资本收益规定一种可接受的比率。

    价格管制

    另一种密切有关的管制形式，是控制卖者能够开出的实际价格。价格管制可采取最高、最低或统一价格的形式。例如，纽约市规定了某些公寓的所有者可向其房客收取的最高价格。州际天然气输送也被规定了以地理位置为基础的最高价格。最低价格常常用来作为诸如小麦这样的农产品的底价。价格管制常常会对销售量、货物或服务的质量和其他商业交易条件产生显著的影响。例如，当一位生产者发现其价格受到控制的产品的利润率过低，便会决定不再生产这种产品。他会卖掉已生产出来的产品，然后放弃这条特定的生产线。

    民用航空委员会与国内航线管制  价格管制的最鲜明例子之一，是过去10年中民用航空委员会的飞机票价管制。加利福尼亚州内市场飞机票价同东海岸州际市场类似航线票价之间的比较，显示出在受管制的与未受管制的厂商的票价之间存在着重大的差异。由于完全在州内营业的航空公司不受民用航空委员会管制，在加利福尼亚和得克萨斯州内市场经营的相对不受管制的航空公司提供了不存在民用航空委员会管制时可能会流行的票价的某种依据。在表20．3中，威廉·乔丹的资料说明，在1970年7月，加利福尼亚州内票价比类似的东海岸州际市场的票价大约低40％，而后者受民用航空委员会管制。最近州际飞机票价的放松管制，也提供了关于价格管制后果的证据。

表20.3  加利福尼亚州内市场飞机票价同类似的

东海岸州际市场标价的比价（1970年7月）

市场       距离（英里）  年载客量（人次）a 二等票票价（美元）b 每英里票价（美分）

加利福尼亚

   洛杉矶至旧金山    340    3023341             16．20             4．76

    圣地亚哥至旧金山 449    359025              22．63             5．04

    圣地亚哥至洛杉矶 109     637447              7．97             7．31

东海岸

      波士顿至纽约   186    1985680             21．60            11．61

    波士顿至华盛顿   413     435920             35．64            8．63

    纽约至华盛顿     228    1663850             23．76            10．42

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    a中转与非中转乘客，1965年统计数字。这些资料说明乘客乘坐每坐第架飞机的起点和终点。乘容在旅行中先后乘坐两架或多架飞机，则计算两次或多次——每架一次。

    b包括税收。

    同眼睛有关的物品  在1978年5月之前，一些州和地方禁止为眼镜和验光做广告，而这类广告的缺乏则同特别高的与眼睛有关的物品和服务的价格联系在一起。1978年，联邦贸易委员会颁布了含有如下内容的规章：除了制止不公正或欺骗之外，州的限制厂告的做法是不妥当的。对这种不妥当的检验，包含着两个标准，即禁止广告活动是否给消费者带来重大损害，以及这种禁止是否有悖于公共政策。联邦贸易委员会在《关于眼镜市场的观定》中确认，对广告活动的限制以较高价格和较低的消费等级——对贫困者和老年人来说尤其如此——的形式损害着消费者。此外，最高法院所作的第一修正案规定了消费者接受价格信息的权利这样的裁决，足以满足上述第二个标准。

    李·本哈姆对禁止限制广告活动的可能的影响范围作了一个估计；表20．4是对1963年禁止广告活动的那些州的个人和不限制广告活动的那些州的个人所受到的影响作出的估计。它还将得克萨斯州和哥伦比亚特区的价格（第3栏）同北卡罗米纳州的价格（第2栏）进行了比较。前者被归入市场最开放的州一类，后者则有着在较长时期内广泛限制广告活动的历史。单就眼镜而言，价格差异范围在6．70美元至19．50美元之间；而就眼镜和验光两项而言，差异范围则在3．86美元至20．76美元之间。与此相伴随的，是限制广告活动的州的价格较高。请读者特别注意北卡罗来纳州的价极。该州的广告活动被完全禁止。

    价格控制

    价格控制自5000年以前最初出现于埃及以来，其足迹遍布世界各国。虽然这些控制中的某些部分在短期内被认为是成功的，但没有证据表明它们在长期内是成功的。尽管如此，1971年至1979年期间在美国还是出现了价格控制。可能是由于采用配给方法和当时盛行的爱国热情，第二次世界大战期间价格控制在美国取得了适度的成功。实际上，战后控制和20世纪70年代价格控制的结果，明显地同整个近期历史上出现的其他这类结果完全一致。例如，在1971年至1974年的价格控制期间，批发物价指数和消费品价格指数大大高于控制前的12个月期间它们各自的年率。显然，这次控制是不成功的。尽管如此，在最近的通货膨胀年代，像保护消费者利益主义者（consumerist）拉尔夫·纳德和经济学家约翰·肯尼思·加尔布雷思这样的人再次开始提倡实行价格控制。所以，价格控制理论和它的最近运用，值得在这里讨论一下。

    从理论上说，价格控制能产生积极的结果。例如，假它一位垄断者面对的是一条向下倾斜的需求曲线。如图20．1所示，垄断者的价格为Pm，产量为Qm。现在假定政府规定一种较低的价格Pc。在控制价格水平下，O与Qc之间的边际收入曲线实际上被从Pc到它同需求曲线的相交点之间的线段所取代。现在出现了一个这样的均衡点，在该点上Pc＝MR＝MC。这时的产量增至Qc。通过为这家垄断厂商规定一种较低的价格—一这时Pc＝MR＝MC，不仅价格下降了，而且产量也上升了。显然，在这种情况下，价格控制产生了积极的结果。

    然而，问题在于这种最优价格的确定。即使政府能够限制价格Pc，很多人仍然不会对这一价格感到满意，因为垄断者仍然获得高于正常水平的利润。并且，确定均衡价格Pc将是最困难的。如果价格定得太低，MR会低于MC，垄断者将削减产量。同时，由于价格已经下降，需求量将上升。结果，存货会枯竭，短缺将出现。

    美国价格控制：1971－1974年

    从1971年到1974年，美国经历了几个不同的价格控制阶段。最初，尼克松总统于1971年4月15日实行90天突然物价冻结来控制价格上涨。这种政府强制实行的零上涨率仅需要相对少得多的官僚行动，并促成消费品价格指数由年上涨率40％降到1．6％。然而，由于批发价格指数和某些工资指数大幅度下降，实际影响是有点问题的。

    1971年11月14日实行了第二阶段的工资与物价控制。伴随着它的，是工资与价格指数大幅度上升。第二阶段控制将价格上涨限制在生产成本上涨百分率之内。出于计算的目的，将基期定为1971年1月1日，或者，如果最后一次价格上涨晚于1971年1月1日，则分别规定一个个厂商的基期。此外，利润不能超过1971年8月15日以前三年中的最大的两年。工资增长也被限制在每年6．2％的范围内：平均劳动生产率的增长率（3．0％），加上政府价格膨胀目标（2．5％），再加上附加福利（0．7％）。还规定厂商的总销售额和它们各自的集体讨价还价单位的规模要预先通知，以及规定了与此有关的报告要求。虽然生活费用委员会掌握了基本的控制权力，但物价委员会和工资委员会也被建立起来去控制物价和工资。

    第二阶段本应比初始阶段控制要稍微成功一点儿，因为它的约束性弱一些。然而，由于阐明规章条例的巨大困难，传统的官僚主义问题发展了起来，包括裁决迟延和不一致。并且，要充分控制所有活动是不可能的。例如，不能控制外国生产者。因此，西北部的木材公司将木材达到加拿大，然后再以极高的价格重新进口这些木材。因为可以以追加的服务为基础提高价格，生产者便从事不必要的服务，以提高价格。总而言之，给定这些问题和其他问题，如果说第二阶段价格与工资控制取得了成功的话，那么也只是微小的成功。看起来工资控制比价格控制获得的成功还要小。

    1973年1月1日实行第三阶段工资与物价控制。这一阶段实质上是为了使第二阶段的基本计划自动地延续下来。预先通知和报告要求被取消了，物价委员会和工资委员会也被撤销了。结果是，批发价格指数上升到年率22．3％，消费品价格指数上升到年率8．0％。

    正如人们会预期的那样，第三阶段持续时间不长。1973年6月13日，它为另一轮工资与物价强制冻结所代替。后者持续到1973年8月12日。这时实行第四阶段。像第二阶段一样，第四阶段容许以成本上升为基础的价格提高。然而，在第四阶段，价格提高是以绝对货币成本水平上升为基础的。换句话说，如果生本的每单位产品的成本上升1美元，每单位产品的价格可以提高1美元。结果，价格提高末将附加收益率包括在内。由于生产者在成本上升时，不能获得与他们的投资成比例的收益，因此他们削减国内产量，并且出现了短缺。1974年4月30日，第四阶段中止。此时，同实行第二阶段控制时相比，价格上涨速度快了三倍。

    上述问题似乎是美国实行工资与价格控制的方法本身所固有的。然而，另外还存在一些问题，这些问题不仅在美国的控制过程中是显而易见的，而且也将是几乎所有的控制工资与物价的企图所无法避免的。这里的一个基本事实是，很多外生变量都可以导致在任何工资与物价控制计划实施过程中出现扭曲和低效。例如，当美国实行控制时，世界范围内出现了严重的农业衰退和巨大的工业繁荣。此外，正是在这一时期，石油输出国组织大幅度地提高石油价格。结果，食物与原料的严重短缺将这些商品的价格推到很高水平。这类价格上涨，对使用这些原料的产品的生产成本发生了直接的影响。请注意，若价格不能与生产成本保持同步，短缺和低效将必定出现。其次，一揽子的价格控制，对具有弹性需求曲线的竞争市场上的厂商有着不利的影响。在这类市场上，若成本上涨而价格不上升，厂商便不能维持产量水平。最后，控制将差不多总是产生在受管制市场之外经营的刺激。于是，黑市形成，产品被改头换面，质量和产量则被降低。

    发放许可证与权利分配

    最常见的管制形式之一，是给希望在市场上销售产品的生产者发放许可证。就像给管子工和美容师发许可证一样，在全国可以看到国家给医务人员、律师和其他专业人员颁发许可证。有时候，当分配从事某种特殊活动的权利时，许可是间接的。例如，民用航空委员会颁发允许航空公司从一地到另一地运载乘客的执照。这些执照通常不能转让给其他公司，也不适用于其他航线。但是，我们仍看到它们是有价值的。

    有时候，可以直接通过对出卖执照或许可证的调查，来看出从事某种服务的权利的价值。例如，1978年在纽约市合法地驾驶一辆出租汽车的权利的价值，是5万美元；在波士顿是4万美元。而在澳大利亚首都堪培拉也是4万美元。相比之下，在哥伦比亚特区华盛顿，许可证仅为2000美元。

    汽车运输  根据1935年的汽车运输法，州际商业委员会通过经营权利的授予来控制进入货车运输业。在该法颁布时，已有的汽车运输线在该法中是“不追溯的”，即在该法颁布之前就已存在的运输路线仍被自动地允许保留在运输业中。新增的路线要得到许可，并且每一“公众便利与必需的证书”规定了货物种类和特定的路线。

    货运厂商和银行都把开业权利看作是有价资产。权利的估价是变化的，可以相当于同权利有关的年收入的15％至20％。卡福格利斯测定出1967年至1972年期间出售开业权利的收益率（见表20.5）。

表20．5 43例开业权利交易的收益率（1967－1971）

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                    购买价      出售价        综合年

（万美元）（万美元）      收益率

时价a：             77．68     384．41        17％

1972年不变价格a：  116．31     418.14         13

按1972年不变价格计算的

平均收益百分率（未加权）：                       78

1年                                      298

0－6年                                     203

5－10年b                                   15

10－20年                                    11

20年以上                                     3

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    a平均使用期限为10.1年。

    b包括1年的权利。

    此外，随着时间的推移，开业权的价值会发生增长，有时会达到超过资本成本的水平。这种增长被归因于因在可供选择的货运业务中买卖这种权利而产生的效益增长。

    制定标准

    另一种管制形式同制定标准有关。美国农业部为食品规定了很多标准。例如，该部定出牛肉等级并颁布了其他肉品与食用家禽产品的标准。这种划分等级常常有助于消费者在挑选肉品时作出正确的评价。其他标记标准则管制各种食品本身的成分。例如，有“带肉汁牛肉”标记的食品必须至少含有50％烧煮过的牛肉；但如果食品配料反过来了，标记上写的是“带牛肉肉汁”，使只要求其中只含35％的牛肉。

    信息公开的要求

    近年来，管制当局制定了一系列措施，要求卖者在成交之前向消费者公开某些信息。例如，老马丁·庞蒂亚克在地方电视上作在今后36个月中可以偿还1981年的庞蒂亚克（a1981 Pontiac）的广告，初付、月支付额和每年的利息率也必须在广告中规定。当产品的其他属性为人们所熟悉时，这种公开可以降低消费者的搜索成本。如果人们还不熟悉这些属性，搜索成本实际上会上升，或者充其量也不过保持不变。这一问题在建议于转卖之前公开所有旧汽车进行过维修的性质和类型这一点上，是显然易见的。

    原料与工艺管制

    管制机构也可能规定一种产品使用的原料的类型。例如，职业安全与保健局管制电梯的设计和制造材料。在另一些情况下，管制机构也可能规定生产的方式或禁止某些工艺。例如，食物和药品局颁布禁止在药品生产由使用U型流水作业线的条例。厂商必须使用排列得非常直的流水作业线。

    税收与补贴

    在很多情况下，征税成了增加政府收入的手段。然而，在某些情观下，征税是作为改变经济行为的手段来运用的。例如，若对某些投入征税，使用这些投入的厂商将发现它们比费用较低的代用品要昂贵。在另一些情况下，可用补贴来鼓励使用某种投入或消费某种商品。尽管这种管制形式的约束力不如前面提到的那些形式，经济行为常常还是被改变了。一个特殊的补贴例子，是具有三年或三年以上服务寿命的资本设备的投资减税。投资减税适用于资本设备购买者，实际上减少了他们应上缴的税额．这相当于降低了所购资本设备的价格，从而鼓励购买更多的这种符合投资减税的资本设备。

管制活动

    大量活动受到政府机构的管制。在表20.6中，我们可以看到1978年受管制的经济部门产生的国民收入的数量和百分率。事实上，每种经济活动在生产、批发和零售过程的每个阶段都受到某种管制。下面讨论这些活动中的一小部分。 

表20.6 1978年受管制经济部门生产的国民收入的数量与比率

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    部门             国民收入份额（10亿）  国民收入比率（％）

    运输a                68．2                3．86

      铁路               14．2                0．80

      地方与市际客运      3．8                0．22

      货运和货栈         28．5                1．61

    水运                4．7                0．27

    空运               12．1                0．68

    通信                 40．5                2．29

    电、煤气和卫生服务   34．9                1．98

    受管制部门总计      206. 9               11．71

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    a包括未单独列出的项目。

    运输

    实际上所有运输形式——陆上、空中和水上——皆受到政府的大量管制。宪法中的商业条款授予政府管制商业和州际贸易的基本权利。运输可能被包括在这一条款之中。由于这一点，运输业在实施重大管制措施时首当其冲，便不足为奇了。

    州际商业委员会  1887年的管制商业法产生了州际商业委员会。自那时以来，该委员会一直对全美运输业进行管制。

    州际商业委员会是作为对所指控的铁路垄断地位及其歧视性的定价结构的反应而建立起来的。在它建立之后，铁路系统被迫制定出比较统一的价目表。它们不再能够开展价格战。显然，铁路公司并不必定反对州际商业委员会的管制。科尔科指出，19世纪后期的历史显示，铁路公司私下把管制作为消除价格竞争的手段而对它表示欢迎。科尔科还深信，州际商业委员会以铁路公司永远也不可能获得的方式，通过削弱价格竞争，保护了铁路公司。

    州际商业委员会的主要管制形式涉及不同商品的收费率和运输距离收费率。此外，州际商业委员会还禁止运输工具在一些情况下在回程时装载货物。这种禁止具有减少托运者的选择和提高所有货运价格的效应。

    州际商业委员会也管制租借铁路货车和其他滚动式储货设备的收费率。近年来尚未允许价格上升；一些独立的厂商已发现铁路车厢是一种比租借仓库更低廉的商品储存工具。铁路车厢的严重短缺已成了这种管制的主要产物。

    在某些情况下，州际商业委员会的管制权会超过政府机构。例如，在美国政府近州际商业委员会案中，司法部试图阻止州际商业委员会批准大北部铁路公司与北部太平洋铁路公司合并。司法部争辩说，州际商业委员会未能充分地注意铁路公司之间竞争减少的影响，未能将反托拉斯和全国运输业的目标恰当地平衡起来。法院支持州际商业委员会，并给予后者在节约的成本超过兼并的反竞争后果的情况下批准兼并的权利。

    国家公路与交通安全局

    自本世纪60年代中期开始，国会就利用规章条例来保护环境，增进汽车安全，并实现其他全国性的目标。70年代中期所制定的最重要的条例，则是为了促进燃料节约。

    按照这些条例，规定了固定成本（或共同成本）和边际成本标准。表20．7列举了劳动统计局所估计的与有关条例的规定相符的新的型号的成本水平。该成本水平未将按照燃料节约标准改变车身的大小所产生的成本包括在内。根据时价和1980年不变价格所作的两种估计都在表中列举了出来。 

表20.7 管理条例（不包括考变车身大小）导致新型号价格上升

                （2968－1980年型号年度：美元）

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 型号年度    安全     排放物a   其他             总计

                                           时价  1980年不变价格b

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1968       11．51   16．00              27．51   65．45

  69       25．45                       25．45   57．46

  70       4．35   5．50  7．85c        17．70   37．73

1971                 19．00             19．00   38．83

  72       22．25    7．00              29．25   57．87

  73       91．60                       91．60  170．61

  74       107．60    1．40             109．00  182．95

  75       10．70  119．20              129．90  199．77

1976       13．40    7．60              21．00   30．53

  77       6．95   14．30  37．90d      59．15   80．79

  78       9．99    40．13d             50．12   63．59

  79       5．75   12. 10   28．50d     46．35   52．78

  80       13．29  118．04   110．18d    241．51  241．51

总计                                       1279．85

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    a 不包括为达到燃料节约标准而改变车身大小所产生的成本。

    b 以1980年3月末卡特行政当局公布的消费品物价指数（城市工人和职员）为基础。

    c 防盗。

    d 为节约燃料而改变发动机与汽车底盘和防锈。

    安全  安全条例的影响有些难以确定。佩尔茨曼提供了这样的证据，即疏忽大意的增多，是驾驶员相信汽车的安全系统已得到改进的结果，但实际上安全设备的变化是微不足道的。其他与化合排放物、安全和燃料节约的管理结果有关的证据，意味着总的安全水平可能下降，因为当车内乘员乘坐较小的和较少可能减弱由碰撞引起的冲撞的小汽车时，伤亡增加了。汽车生产者发现，同时达到所有条例的要求的唯一办法，是显著地缩小车身。霍华德·邦奇估计，同1975年汽车事故率相比，到1995年伤亡数大约会增加6％。其他研究者估计，作为载客汽车平均自重下降直接结果，在1977年至1985年期间，死亡和重伤的危险率大约会上升25％。

    能源消耗  对个人来说，虽然降低汽车使用期的汽油消耗可以节省燃料，但这些节省是有代价的。将节省汽油的现值同估计出来的研究与开发费用和获得资产、工厂设备和缩小车身所需要的特殊钢模的费用进行的比较显示，有关的费用远远超过降低汽油消耗时的节省。例如，如果我们假定1979年12月以后汽油的实际价格每年上涨3％，为达到所规定的安全排放和燃料节约标准所支出的总费用，可抵消300美元以上的汽油节省——当把它们换算成汽车使用期中的现值时。

    对汽车厂商的影响  从1978年到1985年，每年为了同管制条例保持一致而支出的费用，克莱斯勒公司大约为8亿美元，福特公司大约为10亿，通用汽车公司大约为20亿。正如表20.8所显示的，每辆汽车的这类费用，克莱斯勒公司接近550美元，福特公司为340美元，通用汽车公司为345美元。假定每家厂商的总收入不变和汽车生产的可变成本不变，便可估计出管制条例对克莱斯勒、福特和通用汽车公司的收益率的影响。图20．2先计算出了1970-1977年的收益率，然后假定存在着1978－1985年管制条例的影响而重新计算这些收益率。

表20．8最大三家汽车制造商的销售额、利润额和估算的管制费用

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克莱斯勒公司  福特公司  通用汽车公司 

管制费用（百万美元）a    800         1000       2000 

费用占销售额的百分比？   7．0        4．2       4．6 

费用与税后利润的百分比   496．9      112．7     68．5 

每辆车的费用             650         340        346 

净销售额（百万美元）b    11390       23969      43430

税后利润（百万美元）b    161         887        2918

汽车产量（千辆）b        1451        2933       5782

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    a 1978－1985年平均。

    b 为1977年的北美业务量。

    运送家用货物

    由一个州到另一个州的家用货物运输受到州际商业委员会的管制。在大部分州中，州内家用货物运输由一个公共服务委员会或类似于公共服务委员会的机构来管制。然而，也有例外。马里兰是州内家用货物运输市场不受督制的最大地区之一。在20世纪70年代早期，大约有175家厂商经营马里兰州内各个地点的家用货物运输业务。它们包括仅有州内服务的厂商、也作为大型州内运输公司代理人的厂商和得到州际商业委员会的州际许可的厂商。

    州内运输收费率是由每个公司单独规定的，而由州际商业委员会管制的运输公司在州际服务中收取的运输收费率，则是法律上认可的串谋的结果。布林对马里兰市场的研究表明，相同重量和距离的运输，州际收费率比州内收费率高1/3到2/3。这些差异是以125英里的距离和7000磅重量的装运为基础计算出来的。表20．9列举了所有运输者和州际运输者从巴尔的摩和哥伦比亚特区华盛顿的马里兰郊区到坎伯兰的收费率。布林估计，同没有州际商业委员会干预时相比，这种干预可能使每年的运输费用增加了2．4亿美元。

表20．9 125英里7000磅装运的州内和州际运输费

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                          州内收费率      州际收费率     差异

                        （平均数；美元）  （美元）      （％） 

所有运输者从巴尔的摩——

1973年9月              319             461         ＋44．5

1974年3月              382             533         ＋39．5

从哥伦比亚特区华盛顿的马里兰郊区——

1973年9月              351             552         ＋57．3

1974年3月              381             637         ＋67．2

州际运输者从巴尔的摩——

1973年9月              325             461         ＋41．8

1974年3月              421             533         ＋26．6

从哥伦比亚特区华盛顿的马里兰郊区——

1973年9月              395             552         ＋39．7

1974年3月              468             627         ＋36. 1

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    通信

    联邦通信委员会成立于1934年。它仅发出少量许可证。每个许可证领受者仅有权利使用无线电频谱中的一个特定的波段。一旦得到许可证，大多数领受者就可以永久地持有它们，除非要重新发放，而联邦通信委员会或干预者能够证明这种重新发放会导致有害的结果。这时，许可证实际上已经成了半永久性的垄断特许证书。电缆电视和付费电视市场的开放，已经严重地削弱了三大电视网的垄断地位。

    消费品

    消费品最终受到大量条例的管制，因为每个条例实际上最后都会影响到市场上的商品价格。然而，某些条例的影响要更直接一些。消费品安全委员会对10000多种产品拥有管辖权。该机构被授权制定安全标准，要求生产者提出告诫，要求生产者给予消费者回扣，以及在没有法院审讯的情况下禁止或取消某些产品。此外，它还能实行刑罚，从而使违反条例的厂商的高级管理人员被判处监禁。

    消费品安全委员会在它建立以后的头三年中颁布条例，对80多种产品实行管制。林内曼在研究1973年的床垫阻燃标准时发现，消费安全标准的提高是以100万美元到1．06亿美元之间的某个数目的支出费用为前提的，支出费用的具体数目依赖于选取何种参数假定。估计为达到阻燃标准而支出的费用为500万到6600万美元之间。林内曼的研究还显示，阻燃标准使财富在较小的生产者到较大生产者之间明显地进行再分配，而已，进一步的证据还表明，收入在较细心的消费者和较不细心的消费者之间显而易见地转移。

    健康与安全

    1970年，国会设立了职业安全与保健委员会。该委员会是曾经遭到较严厉批评的管制机构之一，部分原因在于它匆忙地主动颁布各种规章条例，以及管制标准重迭和缺乏评价其规章条例的任何单一的压倒一切的标准。例如，在主动颁布一项规章时，职业安全与保健委员会常常删除掉该标准可以适用的参照情况。这导致将这些规章应用于所有情况，而它们其实只适用于有限的情况。例如，当该委员会制定规章的人未说明禁止在池中正在切割冰块的工人在饮料中使用地里冰块这一具体情况时，所颁布的一般规章在实行时可能会禁止所有受雇者在饮水中放入冰块。因此，一项会使切割冰块者正在消费的池中冰块遭受污染的可能性减少的合理规章，便变成了一项不合理的规章。

    各别的管制标准也给职业安全与保健委员会带来了困难。例如，一种管制标准是要求雇主提供不存在会造成雇员死亡或身体严重受伤的明显危险的工作场所。另一种管制标准也是一般性的，但运用于诸如机器防护罩这类特殊情况。第三种标准更加严厉刻板。它规定了单台机器或单个工作场所的性能要求。第四种标准——也是最复杂的标准——包括诸如机器运转部件同防护罩之间的确切距离、钩扣的数目和其他技术投入规定这样的详细说明。

    当这些条例相互重叠时，它们在消除旧的危险的同时，常常产生新的危险。例如，一个用来帮助支撑刀具的工作台必须放置在距离砂轮八分之一英寸的地方。然而，当磨的物件较大时，靠近砂轮的工作台会妨碍正常操作，从而实际上降低了安全性。在这类情况下，一种可调节的工作台将会增加安全性，但职业安全与保健委员会却谴责数以千计的违反1／8英寸规定的事例。

    较为美好的未来？ 1978年一家巡回法院在审理美国石油研究院上诉案时，裁定职业安全与保健委员会限制在工作场所接触苯的规定无效；职业安全与保健委员会曾颁布过将可以容许的接触由1971年的标准再降低9％的规则。1977年的这些规则主要是以若干研究的结果为基础的。这些结果显示，那些接触苯超过可容许水平100倍的工人患白血病的危险在上升，上诉法院将《职业安全与保健法》中使用的有关“合理的必要”的用语，解释为包括估计执行规则的预期费用和效益，“以便确定效益是否同规定的标准所显示出来的高费用保持一种合理的关系”。

    航空安全  联邦航空局负责制定和实施有关航空安全（包括机场程序、设施和设备、航空控制和其他航空服务）的规则。联邦航空局曾经在《空运规则实施记：1974年1月至1979年1月》中公布过违反规则的情况。表20．10列举了1974年至1978年期间违反规则的总的情况和调整后的营业客运英里。以联邦航空局公布的违反规则次数为标准对该表进行考察，就可发现公司间的安全有显著的差别。

    工业生产

    除保健和安全之外，政府的规章条例还会规定工艺类型、存货或影响物品生产和服务的其他因素。例如，1975年的《能源政策与保护法》规定，炼油厂必须贮存一定量的、可在紧急情况下动用的原油。在另一些情况下，实际生产工艺常常受到管制。例如，食物与药品局要求药品生产中使用的所有贮藏设施——包括冷藏库——至少在墙壁与所贮物品之间保持两英尺的净空。另外，各道生产工序必须用装有两道门的墙相互隔离开来。这些规章条例在执行时都会需要支出费用。而在颁布它们时，颁布者似乎并没有考虑到这些费用。

    就业

    一些规章条例对雇主支付给雇员的薪金、雇用方法、退休金和其他雇用条件进行管制。在大多数产业中，雇主被迫支付

表20.10 航空公司违反安全规则的情况

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航空公司名称        联邦航空公司公布的违反规   1978年客运   每10亿营业客运英

                        则次数（1974-1978年）  英里（10亿） 里违反规则次数 

1．国家航空公司        19                     7. 90         2. 41 

2．联合航空公司       109                    41．44         2. 63 

3．大陆航空公司        29                     8. 77         3. 31

4．环球航空公司       106                    28．21         3. 76 

5．泛美航空公司        90                    23．66         3. 80 

6．德尔塔航空公司      90                    23. 50         3. 83 

7．东部航空公司       109                    25. 23         4. 23 

8．西部航空公司        46                    10. 63         4. 33 

9．美洲航空公司       171                    29. 41         5. 82

10．布拉尼夫航空公司   60                     9. 43         6. 36

11．西北航空公司       57                     7. 22         7. 90

12．阿拉斯加航空公司    7                     0．80         8. 76

13．西方航空公司       24                     2. 72         8. 82

14．阿里菲尼航空公司   52                     4. 24        12. 26

15．加利福尼亚航空公司 12                     0. 81        14. 76

16  南部航空公司       23                     1. 44        15. 98

17. 阿洛哈航空公司      6                     0. 36        16. 48

18．佛朗提尔航空公司   43                     2. 38        18. 05

19．奥扎克航空公司     34                     1. 64        20. 80

20．太平洋西南航空公司 52                     2. 50        20. 84

21．西南航空公司       27                     1. 05        25. 74

22．得克萨斯国际航空公司51                    1. 69        30. 21

23．皮德蒙特航空公司   45                      1. 47        30. 63

24．佛罗里达航空公司    6                     0. 18         33. 15

25．北方中央航空公司   84                     1. 92         43. 64

26．夏威夷航空公司     25                     0. 48         51. 87

27．威英阿拉斯加航空公司30                   0．24         125. 00

28. 新英格兰航空公司   28                     0. 07         388. 89

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    国会在《公平劳动标准法》中规定的最低工资。1980年的最低工资是每小时3．36美元。该法令禁止雇用14岁以下的儿童。雇主必须为了雇员义务支付一些款项，包括向社会保险机构支付退休津贴（OASI），以及支付残疾者收入（DI）、失业补偿金和劳动者补偿金（用于同工作有关的事故）。

    另外还有一些规章条例也对雇用、提升和劳资纠纷的处理进行管制。例如，雇主不能因为年龄、种族、性别、肤色、原籍或宗教信仰而对个人进行歧视。自1964年以来，法院就根据《公民权利法》的第7篇，越来越明确地规定限制雇用歧视。

    创新

    很多联邦规章条例都间接地影响投资和创新。然而，在一些产业中，有关的规章条例被更仔细地运用于诸如研究与开发过程这样的创新活动。例如，1962年有关《食物、药品与化妆品法》的基福弗-哈里斯修正案实际上取消了食物与药品局在拒绝批准一种新的药品申请时的时间约束，在1962年之后，食物与药品局可以无限期地阻止某种新药上市，直至它对该药品的安全性和有效性都感到满意时为止。结果，新药的平均批准时间要花费6个月至6年以上的时间。

    能源

    正如本章的前面所指出的，很多独立的机构都对能源有管制权，而它们之中的每一个皆颁布了大量的规章条例。更加重要的是，大量的研究表明，这些机构能极其有效地改变能源和有关产业的经济活动。例如，联邦动力委员会多年来一直对天然气价格实行管制。它采用一种以地区平均核算成本作为最高价格的地区价格管制方法。在20世纪60年代，最初规定的价格上限接近于市场价格，因此，管制的影响几乎不存在，或者没有直接的影响。在整个60年代，联邦动力委员会决心阻止天然气价格上涨，从而未提高地区最高价格以反映需求的实际上升和通货膨胀压力。结果，到了70年代，短缺出现了，并且在某些情况下，意味着问题极其严重。

公用事业管制

    公用事业取得了一种被称作自然垄断的地位。换句话说，人们通常认为，由于规模经济，在个别地区的商品销售中，公用事业作为单个销售者是最有效的。所以，在个别地区的经营中，公用事业未受到任何反托拉斯行动的影响。然而，假使保持这种垄断力量，公用事业便有获取垄断利润的能力。正是由于这一点，公用事业受到政府机构的控制。这些机构的大多数管制采取了收益率管制形式。通过规定收益率，政府机构力图降低这种自然垄断本来会定出的价格，并借此增加产量。

    管制范围

    由于公用事业的管制特性，地方政府和州政府制定了各种措施，来管制电力服务、自来水服务、天然气和电话服务。除了规定公用事业的最高收费率外，管制委员会还提出了为新的顾客提供服务的要求。管制委员会甚至会禁止个人购买私人服务或附加服务。例如，在加利福尼亚的桑塔·巴巴拉，地方政府通过阻止为新的住宅连接自来水和下水道，来对新的建设实行暂禁。

    下面我们考察一下对公用事业实行的几种管制。

    服务成本管制

    有一种管制类型，是管制委员会力图确定，对某种商品——例如电——的供应来说，哪些服务成本应包括进来。服务成本管制要求掌握有关商品的生产成本与销售成本的详细知识。而且，在很多情况下，服务成本管制要求将共同成本分配给特定产品。例如，美国邮政服务机构使用一辆卡车向各个收信地址运送头等、二等和三等信件。该卡车的成本便构成信件投递的共同成本。这种共同成本应当以何种方式分配？正如我们在前面所看到的那样，除了武断，并无其他方式。因此，服务成本管制面临着武断地分配共同成本的问题。

    而且，服务成本管制不得不尽力解决历史成本与机会成本的区分问题。在过去10年的通货膨胀背景下，这种区分尤其必要。由于通货膨胀，一台蒸汽发电机的历史成本比它的机会成本要低得多。以这种较低的历史成本为基础的价格，将不能补偿当前的机会成本。

    另外，以搅在一起的全部成本为基础的价格，忽视会超过当前平均成本许多倍的长期边际成本。同样地，这种区别在通货膨胀环境中是特别确实的。一家为满足当前管制价格下的需求而必须扩张的电力服务机构会不得不承担多倍于它过去购置资本设备时必须支付的成本。其部分原因在于通货膨胀，部分原因在于重置“生产性”资本设备的同时，必须购置与年俱增的减轻污染的设备。在某些情况下，电的长期边际成本是电的价格的5至10倍。如果电的消费者所支付的价格不能反映提供这类附加能源的真实的、长期的边际成本，那末，消费者的需求量将超过假使不是这种价格时的水平。因此，不允许电力服务机构将扩大产重的速增成本“传递”出去，便导致消费者不能面对它们所使用的电力的真实社会机会成本。这些情况造成资源使用的低效率，并产生由管制价格下的电力需求过度所引起的某些潜在的问题。

    收益率管制

    收益率管制同公用事业委员会或某个其他委员会有关。后者制定出一种容许受管制产业投资者的资本获得“公平的”收益率的价格。收益率管制大概阻止了垄断者——不管是电力服务机构还是电话公司——获得垄断利润。在最简单的管制过程模型中，一家公司使用劳动与资本这两种投入来生产一种产品。在市场决定的价格水平下，这两种投入的供给量是无限的。管制仅以一种方式影响厂商的决策。在任何一年，仅容许它得到其资本价值的某种固定的百分率。这种固定百分率即是按照所谓比率基础计算的公平收益率。比率基础则是它的资本总额。在最简单的管制模型中，除定价之外，受管制厂商的管理人员被容许完全像没有这种管制时那样去追求企业利润最大化的目标。为了不使该模型失去意义，假定管制机构所容许的公平收益率和产品价格低于没有约束时本来会出现的收益率和价格。在方程式中，受管制厂商在管制约束下使其总利润最大化，或者使下式的数值最大化：

利润＝Pq－wL－rK               （20.1）

    这里，P为产品价格，q为产量，L为劳动量，w为工资率，K为资本总额，r为单位资本成本（隐含的单位资本租金率）。

    约束条件为：

Pq－wL/k≤z                       （20.2）

    这里z＝r＋v，它是管制所容许的、并超过单位资本成本的收益率，其中的v≥o。

    受管制厂商被容许获得的收益率至少等于资本总额的租金价值。收益率依赖于v，并可以大于r。管制者决定v，从而决定z。推测起来，z小于使利润达到最大的收益率，因为管制者不容许出现垄断利润。

    我们知道，追求利润最大化的厂商在有约束的情况下采取的行动方式，将不同于无约束的情况下采取的行动方式。运用以上模型中的简化了的假定，可以说明厂商会过多地投入资本。

    阿弗奇－约翰逊效应

    1962年，阿弗奇和约翰逊在他们的创新性的论文中，提出了管制使厂商偏向于发展和采用资本密集程度超过没有这种管制时的生产工艺的论点。这种资本密集倾向被称作阿弗奇——约翰逊效应。之所以出现过多投资，是因为当被容许的投资收益率固定为z，并小于使利润达到最大的收益率时，受管制公司将获得过多投资的刺激。目标是使总利润达到最大。如果一项投资所获得的利润率是固定的，那末，为何不增加资本投资来得到较多的绝对利润呢？在所选定的产量水平上。同不存在管制时相比，受管制产业中资本对劳动的比率会增大。收益率基础的这种扩展是低效的。

    随管制而来的问题

    即使在原则上也不能将管制视为易事。实际上，它被证明是极其复杂的。下面，我们将考察同管制联系在一起的几个问题。

    服务质量  要使管制有效，就必须对每一固定质量单位的价格进行管制。只要对每一名义质量单位的名义价格实行管制，那末，商品质量的变化将改变实际价格。然而，只要管制者不能管制所售商品的质量，有效管制的困难相对地说就比较大。

    设想一下对电话服务固定质量单位的价格进行管制。这种服务的质量是多方面的。收到拨号音，听清其他人的声者，话务员迅速应答，迅速排除电话故障，快速接通长途电话，是这些方面的一部分。对电话公司的管制，通常要处理电话服务价格问题。管制者关心服务质量，但他们只能管制质量的某些方面。如果电话公司要提高每固定质量单位的价格而管制机构拒绝提高名义价格，电话公司便能降低服务质量，从而暗中提高每固定质量单位的价格。在美国的很多地区，不允许电话公司向偏僻农村地区收取的服务价格显著地高于向人口稠密的城市地区收取的服务价格。为了提高农村地区每固定质量单位的价格，电话公司便降低服务质量。在某些农村社区，也许需要几个月、甚至几年时间，才能装上个人电话；而在城市，装个人电话是容易的。显然，若每月向合用一条电话线的所有各方收取20美元的电话服务费而不管他们是否有个人电话线，则一个人拥有自己的个人电话线总比同其他三个人合用一条电话线要好。若另外一个人已占用了合用线，你要打电话就必须等待，当你正在通话时，你会不断地受到其他人为了打电话而拿起他们的电话机话筒的干扰；有些时候，合用线每一方特殊的电话铃都能在你的电话机上听到。

    定价政策与“超额”利润  推测起来，管制委员会有权阻止超过公平水平的收益率。因此，管制机构反对按长期边际成本定价或按高峰负荷定价。如果长期边际成本大大超过平均成本，前一种定价方法就会导致超过公平水平的利润。在美国的很多地区，由于建造工厂、添置消除污染的设备和筹集资本开支的成本递增，电力的长期边际成本的确超过短期平均成本。因此，以平均成本为基础的价格必定大大低于以长期边际成本为基础的价格。管制机构大概不愿意容许厂商按长期边际成本索价——即使这是最有效率的定价方法——因为会产生超额利润。

    高峰负荷定价涉及到相同的问题。在一天的不同时间和一年的不同时间中，存在着电力需求高峰，而电力贮存的代价又太高。管制机构不愿意要求或应允电力服务机构在高峰期时的收费率超过非高峰期的收费率。如果高峰期的收费率较高，电力服务机构会再次发现它们获有超额利润，而这一点会使管制委员会的官员感到为难。即使高峰负荷定价使稀缺资源以要求购买稀缺资源的那些人支付全部社会机会成本这样一种方式来配置，我们在受管制产业中几乎没有看到过高峰负荷定价现象。环境防护基金会发展了这些观点，并促成威斯康星州公共服务委员会于1974年决定计麦迪逊煤气与电力公司着手建立一个按高峰负荷定价的电力系统。当夏季使用空气调节器对该系统产生较大压力时，收费率就比较高。除了实行冬夏季差价外，该公司还受命对大的工业用户实行昼夜差价。然而，看起来测量用电情况的成本太高，以致不能对所有用户都实行昼夜差价。

    1975年，佛蒙特州的佛蒙特中部公共服务公司开始了一项实验。从上午8点至11点和从下午5点至9点，向该实验中的家庭收取较高的电费；在一天的其余时间内则收取较低的电费。为了节约用电费用，一些家庭在上午5点之前便开动洗碟机并开始做饭，另一些家庭则在上午8点之前洗衣服。

    管制与技术变更

    一些调查研究者宣称，在所研究的一些产业中，管制对技术变更具有消极作用。这种观点与其他经验研究结果并不一致。后者显示，受管制产业生产率的长期增长高于全国平均水平。关于阿弗奇-约翰逊效应的讨论曾经从理论上说明，在收益率固定的情况下，受管制厂商实际上具有将资源用于研究与开发的刺激。另外，受管制厂商寻求新的技术创新，也许还有另一种原因。管制机构通常只是定期地检查厂商的收益率。这样，在两次按固定收益率定价之间便存在一种时滞。直到下次定价之前，厂商管理人员能相对自由地经营，可以获得超过管制机构规定的收益率的利润水平。换句话说，虽然价格是在厂商外部确定下来的，但存在着增进效率的刺激，因为可以获得高于规定水平的收益。

    追溯既往地规定收益率  然而，管制方法的最近发展限制了这种情况的发生。管制委员会新近已采用一种追溯既往地规定收益率的方法。这种方法能有效地缩小或消除管制时滞。定价不仅以成本、收入和收益率为基础，而且考虑已获得高于固定收益率的超额利润。这些利润以降低价格的形式送归消费者。然而，由于消除了管制时滞，上述做法的结果会削弱研究与开发的刺激。追溯既往地规定收益率会导致的进一步的结果，包括规定收益率时所包括的大量费用、产品质量下降和控制厂商管理活动的职能由投资者转移到管制机构。

    财产权与公用事业

    经济理论在研究资源配置时，向来采用某些消除法规约束的假定。资源被看作是在零信息成本和零交易（谈判、签订契约和管辖）成本的情况下配置的。由于下面这一事实，这一方法最终受到了批评。这一事实是，管理人员和决策者所感受到的信息成本和交易成本的差异，会导致不同的厂商行为和管理行为。通过将财产权看作是同厂商或有关公共机构相联系的概念，便可预测这些厂商或公共机构的行为。

    考虑到财产权经济学，人们假定每个决策者使其个人效用最大化，为了作出进一步的预言，便有必要确定物品在管理人员效用函数中的位置和详细说明影响这些物品相对稀缺程度的环境的任何变化。虽然预期一个被聘用的管理人员，使获得投入要素的效用达到最大，但仍然设想他或她对投入要素价格的变化所作出的反应，不如在企业中拥有财产利益的那些管理人员那样快。

    厂商财产权的差异将导致其经营差异。决策者将得到同标明单个厂商特征的财产仅相联系的一组成本与奖励。反过来，这些成本和奖励明显地影响管理决策。例如，在一家所有者经营的厂商中，企业管理人员会因为决策恰当而受奖，并对生产成本作出估价，决策会接近于所有权属于管理人员那样的情况。将从维护所有权的角度来定价、承担风险和进行核算。所有者对管理的控制，意味着较低的交易成本与信息成本，因为所有者的福利同管理决策直接地联系在一起。

    一家公用事业机构可采用两种财产权形式之一。它可以受到管制，但却为私人所有；也可以完全为政府所有。这两种财产权结构形式提供了对有关公用事业管理函数的深刻洞悉。

    因为公用事业被看作是自然垄断，所以，在其个别区域，它们基本上获准拥有垄断地位。如果不是政府的干预——这种干预以公用机构的成本、收入和所容许的收益率为基础来规定公用机构的价格——它们本来是能够获得垄断利润的。这种结构形式，意味着对利润的约束和所有者控制权的削弱。这种控制权的丧失也意味着管理人员会有更多的相机抉择的机会来扩大他们自己的货币与非货币效用来源。相比之下，政府所有的公用事业机构虽然也存在利润约束，但所有者控制要少得多。所有者控制实际上并不存在，因为所有权控制不具有可转移性（要改变所有权，所有者就必须搬出目前的选区）。

    现在可以以对内在财产权为基础的受管制的私人所有与政府所有的公用事业机构的运行作出几点评论。首先，如果受管制的私人所有的组织的规定收益率高于任何资本的机会成本，就可以通过更多的资本投资来增加财富。其次，由于政府所有的公用事业机构的所有权被从管理函数中除去了，所以，寻求财富最大化的收益率结构的刺激会比较小。管理人员会根据简单的收益率结构，将价格定在可以达到利润最大化的水平之下。再次，由于同失职的错误相比，越权的错误比较引人注意，因此，在上述两类产权下会出现更加避免风险的倾向：最后，由于缺乏私人所有和政府管制的厂商中存在的那种控制，政府所有的公用事业机构的收益可能是最低的。

估计管制成本

    1977年，商业协商会议对它的48个会员进行调查研究，估计环境保护局、职业安全与保健局、能源部和联邦贸易委员会所实行的管制的成本。另外，还将遵守就业人员失业收入保险法和执行均等就业机会计划的成本也包括了进来。每家厂商被要求对假如没有这些机构和计划的管制时它们会采取的行动的成本进行估计，从而同对诸如利益集团压力、市场条件变化和其他非管制因素在内的所有其他因素作出反应相联系的成本进行估计。

    估计增加的成本  依从于管制所产生的成本的实际计算，是通过区分在不存在管制时公司便不会采取的行动以及估计与它们有关的成本来进行的。接着，厂商确定它们否则会采取的行动，并估计与这些行动有关的成本。管制行动所增加的成本，是按照所采取的依从于管制的行动的成本与非管制行动的成本之间的差额来计算的。例如，假定要求一家厂商按照联邦条例安装一种防止空气污染系统来消除98％的污染物质。又假定在没有这—条例时该厂商会安装可消除90％污染物质的设备。若前者耗费200万美元，后者耗费100万美元，增加的成本将是100万美元，表20．11列出了1977年48家公司的成本。26亿美元的总额表示这些公司的管制成本。它相当于研究与开发费用的43％左右，总资本费用的10％左右，1977年税后利润的16％左右。

表20.11增加的成本（百万美元）

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 范围             经营与管理    资本   产品   研究与开发   总计

环境保护局             623       765    555     75         2018 

均等就业机会计划       209         8     －     －          217 

职业安全与保健局       103        68      2     11          184 

能源部                 70         28     10      8          116 

就业人员失业收入保险法 61        －     －     －           61 

联邦贸易委员会         23         1     －      2           26

  总计               1089       870    567     96         2622

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表20．12  普通公司需要填写的府政表格

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   机构            表格或分类                表格号码   填表所需时间（小时）

联邦 

商业部            制造业统计                MC－35M     8．0 

就业机会均等局    雇主信息报表EEO－I        265-41      0．5 

联邦贸易委员会    财务统计                  MG－1       0．8 

劳动部            工伤与疾病记录            100         1．0 

劳动部            工伤与疾病补充记录        101         0．5 

劳动部            工伤与疾病概览            102         1．0 

劳动部            工业部门工资增长          BLS 2675b   0．5 

劳动部            雇员福利或年金办法报表    D1          1. 0 

劳动部            雇员福利或年金办法修改资料D-1A        1．0 

劳动部            雇员福利或年金办法年度报表D-2         8．0 

劳动部            享受的人数少于100人的雇    

员福利或年金办法报告书    D-3         －a 

财政部            联邦税收上缴-赋税预扣后

                  的收入和《联邦保险税收

法》税                    501        104．0 

财政部            失业税                     508         12．0

财政部            雇主的年度联邦失业税申报单 940          3．0 

财政部            雇员的所得税代扣减免证明   W-4          －b

财政部            从工资中代扣所得税对帐表   W-3         24．0 

财政邵            按照联邦保险特别税法应付

                  的工资报表                941a         64. 0 

财政部            雇员免税信用报单          990－P       1．0 

财政部            日历年度1971年美国资讯报单1099         3．0

伊利诺斯州

工业委员会        债权调整报单-有争议债权

                    报告书和名称与地址备忘

录                        无            －C 

工业委员会        雇主有关可补偿伤害报表    无            －C 

工业委员会        供通知用的名称与地址备忘

录                        无            －C 

工业委员会        提出索赔的报告书          77            －C

就业局            DOL-BES表                无             －d 

失业救济处        可能无被救济资格的通知书      UC（III．）

                                                  Ben－22        －c 

失业救济处        雇主特别税申报表              UC－3D         64．0 

收入局            零售商职业税、使用税；县、

                    市服务职业和服务使用税

报单                          RR－1A          2．0 

收入局            雇员的伊利诺斯州赋税代扣

                  减免证明                      II－W－4       －b 

收入局            州所得税月缴付表              II－501         1．0

收入局            更换转售业务许可证号码申

                  请表                          RR－490H       －f

加利福尼亚州

营业税务局        州、地方和地区销售与使用

税报单                        BT 401C         2．0

新泽西州

税务处            零售许可证                    SF－3           －f 

税务处            税收全免证书                  1786 AC         －f

芝加哥市

人群关系委员会    承包工使用方法报告书          无               1．0 

市环境卫生管理区  工业废物附加税核准报表        FI－235          2．0 

市环境卫生管理区  减免要求或附加税责任估算

                  的报告                        FI－236          1. 0 

市环境卫生管理区  附加税责任初估计算            FI－236A         2．0

洛杉矶市

建筑与安全局      调试电气设备申请书与协定      B＆S E－147      1．0 

建筑与安全局      审核标记申请书                B＆S R9          1．0

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    a资料不详。b每张表需5分钟。C每张表需半小时。

    d每张表需15分钟。   e每张表需15分钟。   f每张表需1小时。

管制改革

    近年来，人们越来越认识到管制机构被给予广泛的相机抉择权力。作为对这一点的反应，国会和政府已试图对管制机构进行新的约束，以限制无效的或潜在有害的规章的数量。例如，国会在1973年专门召开有关联邦日常文书工作负担问题的意见听取会。表20．12列举了一家受政府管制的、典型的厂商必须填写的表格。在1974年末，福特总统通过行政命令提出这样的要求：每个机构都准备一份有关通货膨胀影响的报告，以便为每个“有关的机构提供关于特定的政府条例和执行条例的行动所产生的通货膨胀影响的分析资料”。四年后，即在1978年，总统则发布命令，要求管制机构去确定那些对经济有重大作用的条例可能产生的经济影响。该命令要求那些希望颁布会带来重大后果的规章的机构清晰地描述出需要采取行动的问题，分析所提出的条例的经济后果，并提供解决问题的备选方案。1981年，里根总统发布行政命令，要求有关的联邦机构在寻找管制目标时选择相对成本最低的方案，从而对很多管制行动实行比较严厉的控制。

    通货膨胀影响报告书

    在从1975年3月开始的两年时间中，有61份通货膨胀影响报告书被提了出来。其中53份报告书提出了制定条例的建议，8份提出了立法建议。大部分分析是由美国农业部、环境保护局和职业安全与保健局进行的。这部分地反映了这些机构在颁布新条例时的重要作用，以及政府资源被用来进行分析。

    公众参与

    管制改革的另一个备选方案，是将有关的专家和证人包括到决策过程中来。1975年，国会授权联邦贸易委员会对参与决策活动的个人的有关费用进行补偿——只要不这样做这些个人就缺乏足够的兴趣。对公正的决策活动来说，这种参与被认为是必要的；而对保证其成功而言，财政上的补偿也被看作是必要的。

    后来，总核算局于1976年又裁定其他制订规章条例的机构有权补偿参加决策活动的其他个人．1978年，一些有关补偿决策活动参加者的法案被通过。1979年末与1980年初，下述现象变得越来越明显：管制机构选择那些通常会支持条例的个人；所谓的公众参与在国会的越来越多的抨击下正在到来。

    制订规章条例情况一览表

    政府从1979年开始出版半年一次协规章条例一览表（由版时间为每年的11月份和5月份），列出估计经济影响一年超过1亿的制定联邦规章条例的活动。然而，并未要求诸如行政部门机构和其他管理委员会这样的独立机构提交同它们的项目有关的资料。

    《联邦规章条例一览表》是有关正处在制订过程中的重要的联邦条例的一种全面的和不断更新的目录。每个进入一览表的项目所说明的内容有：

    1．制订规章条例的机构打算提出的问题；

    2．该机构在制订规章条例时所认识到的主要的备选方案；

    3．所建议的规章条例会产生的效益和成本，

    4．受制订规章条例活动影响的部门；

    5．有关的主要规章条例；

    6．在改进所建议的规章条例时在提出建议的机构、其他机构、州和地方政府之间产生的合作；

    7．机构活动的大概的时间表。

    一览表还包括部门影响、公众参与、制订规章条例的议事日程的出版日期和个人所建议的规章条例情况的附录。

    制订规章条例的预算

    对规章条例包合大量的费用这一点的认识，刺激人们呼吁建立制订规章条例的预算。在建立这种预算时，将规定每年制订规章条例活动的总费用的上限。它还将通过一种与现有预算编制相似的，将行政管理与预算局、政府和国会包括有内的编制方法，将总费用在最有可能制订规章条例的单个机构之间分配。在大部分有关建立制订规章条例预算的建议中，这种预算将包括一份所有过去的、现在的和未来的规章条例的总费用的报告。超额费用将要求补充拨款。

    由于对制订单个规章条例的活动的费用缺乏控制，制订规章条例的预算并不会自动地改善事情的结果。缺少对有关效益作出估算的进一步的费用标准可能不怎么有用。更加严重的是，有关机构将发现，颁布包含着较少的明显费用的规章条例会变得比较容易一些。这些费用常常采取被放弃的效益的形式。例如，很多人指出，药品管制成本的最大部分，导源于导入新的医药产品的迟延以及有时候对这种导入的绝对禁止。

小结

    在本章中，我们已经看到，经济管制对产业决策者的行为的约束变得越来越大。早些时候的事实似乎说明这样的结论，很多管制对整个社会具有并非有意造成的有害影响。在本书中，我们已经尝试将对产业组织的决定因素和修正对产业组织和产业运行的这些约束的可能后果的深入认识，提供给读者。