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第三章 工业社会的政治
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1．变革的因素和动机
社会阶级的结构和由它们所开展的、为争取公民权利的冲突，经由政治的途径，进入一般人的生活之中，写进史书。也许同一般人比，这甚至还更适用于史书。人们在其公开表示之前很久，对于不公正和对于特权，就有敏锐的感觉。他们从自己的利害关系出发，采取行动，不管是否有政治党派来组织他们。也就是说，社会力量比一种社会学幻想的发明要来得多。但是，只有当它们表现在政治辩论和决策中时，它们才变成为看得见的，摸得着的，首先是变为有作用的。然而，在同一时刻，它们也遇到其他的力量和影响，后者使得局面复杂化。阶级归属永远不是政治利益的惟一基础。会发生一些事件，它们把多数的注意力从公民权利的题目引开。不过，首先是政治进程的逻辑会给阶级斗争增添意料不到的内容。在这一章里，要涉及这种进程，通过这种进程，冲突的主题及其社会的形象就转变为政治的行为。
这种观察方法给公民的身份地位和公民社会的现代的历史补充了一些新的方面的内容。倘若人们审视一下从19世纪早期到本世纪70年代公民权利的进步，就会得出一系列的结论。第一个结论证实这样一个理论推测：愈来愈新的应得权利的发展总是跳跃式的。它不是一个循序渐进的逐步过程，而是往往分为很大的阶段。每一次重要的应得权利的改变都与一个值得缅怀的事件相联系。这尤其适用于那些在法和法律中确立下来的强硬的应得权利。在大不列颠扩大选举权就是一个范例：1832年，改革法案（Reform Akt）降低了选举人的收入和财产资格要求，并使之标准化；1867／1868年以及1884／1885年，英国再次通过新的法律，进一步降低这种资格要求；1918年对于年满21岁的男子和年满30岁的妇女实行了普遍的和几乎是平等的选举权；1948年废除了 “ 大学席位 ” 的限制和其他某些不正常的制度； 1968年选举年龄降至18岁。类似的现象还可以列举：如实行和扩大普遍的学校义务教育，实行和扩大福利国家的各种核心制度。在有些国家里，有法定的最低工资。没有实行最低工资规定的地方，以及工资和薪水也没有完全指数化的地方，有约束力的劳资协议规定了大多数人的收入。一些较软的应得权利不能这么容易与某些特定的契机相联系。然而，在通往实现了的公民身份地位的道路上，最重要的步骤是可以明确确认的。它们往往表示着立宪的、政治的或者社会的变革的庄严年代。
在追踪公民权利的进步时出现的第二个结论是：总体而言，确实是进步了。有一些很长的阶段，很少发生什么事件，但是，如若发生一些事件，则一般都是一种改善。抹杀从前的成果的事件，在任何方面都是异常的。德国的纳粹制度不仅意味着取消公民权利和政治权利，而且导致减少所有公民的某些特定的社会的应得权利；这是一种巨大的、持续长久的、最终成为戏剧性的宪法危机的结果。一般而言，公民权利是 “ 富有刚性的 ” 。（凯恩斯把实际工资描写为 “ 富有刚性的 ” 。他指的是，它们会反抗下降的压力。今天我们知道，同美国相比，这更明显地适用于欧洲，也就是说，在欧洲，实际工资的应得权利性质更加显著。）倘若公民的身份地位达到某一个特定的高度上，那么极有可能，它不会再往下掉；倘若它真的往下掉，那么在此之前，会有政治的持续性的中断。
从这两方面角度看，应得权利的历史有别于供给的历史，尤其是有别于产品和劳务的供给的历史。经济的发展可以表述为处于景气波动之中的连续曲线。在前几十年中，经济政策的发明使情况变得复杂了；这也适用于与选举相关联的经济增长的政治周期。然而，这样的事实依旧存在：经济的增长和应得权利的扩大之间不存在着简单的平行关系。在两次世界大战之间，应得权利的结构发生了重大的变化，而经济的增长充其量是缓慢地向上发展，整体而言，特别是围绕着1913年的水平上下波动。当经济的前景十分不明朗时，例如1918／1919年，后来又在1944年和1950年之间，公民权利却取得了决定性的进步。供给派津津乐道，没有增长就不可能有结构的变化。马克思主义者们和资本主义的意识形态专家们十分奇特地在坚持经济高于政治占第一位观点上，不谋而合，意见一致。事实上，增长和变革之间的关系要复杂一些，如果它们从根本上具有系统性的话。
那么，如果不是一种愿望，想让更多的人能够分享一块日益增大的供给大蛋糕，又是什么推动公民权利的进步呢？前面已经提到过一些十分艰难的岁月，首先是1918／1919年，以及第二次世界大战之后的时代。为什么战争导致很多人的地位有所改善？基思 · 米德尔马斯（ Keith Middlemas）在他的《工业社会的政治》一书中，对这个问题作了详细的探讨，这一章的标题就是引自这本书。至少有两个原因，使得战争政策导致改革。一个是意识形态的，它与观念相关联。20世纪的战争不是由一些小的局部的群体进行的，而是要求居民几乎全体都参加。这就导致在统治集团当中形成这样的信念：必须为那些没有正式的社会权利和政治权利、而又把他们的生命孤注一掷的人做些事情。他们必须得到公民权利，正如温斯顿 · 丘吉尔（ Winston Churchill）早在第一次世界大战结束时就表示的那样。马克斯 · 韦伯在他的关于战后德国必须有新的制度的书信和文章里，一再写道，如果拒绝给复员返乡的士兵一些权利，而那些留在家里的战争暴发户们却像理所当然地拥有这些权利，这在政治上是不可能的，甚至是无耻和失礼的。
战争经验和社会变革之间的另一种关系更为实际些；它是米德尔马斯这部著作的中心主题。至少在大不列颠，《战时社会公约》是以组织和协调经济决策过程的主要参与者为前提的。政府恰恰是对强大的工会感兴趣的 —— 与俾斯麦的战略相反，面对爆发混乱暴力的威胁，英国保守党人的领袖们认识到组织的优越性。政府同时提倡建立雇主协会。于是，三大角色即政府、工会和企业之间的同盟就产生了那种 “ 社团主义的偏好 ” ，社团主义的偏好决定着（英国的）政治生活长达 50年之久。但是，只有当所有的参与者都至少能部分地实现他们的利益时，这种偏好才能得以保持。这首先意味着承认从前处于不利地位的人及其组织的利益。米德尔马斯指出，在再分配和社会政策的领域内，1945年以后的工党政府基本上还是做着 “ 社团主义三角关系 ” 的伙伴们在战争期间讨论和计划的东西。
诚然，两种英国特有的事实是令人深思的。一方面，大不列颠是幸运的，在两次战争的关键时刻都能找到这样的领导人，他们不仅具有强烈的政治个性，而且也感知社会变革必要性：劳埃德 · 乔治（ Lloyd George）和丘吉尔。另一方面，有一些改革计划，不管是偶然的也好，也不管是有意的也好，恰好是在这样的时刻提出的：各种一般情况下是对立的利益在一个非常的时代能够不期而遇，相互邂逅。威廉 · 贝弗里奇（ Willism Beveridge）和约翰 · 梅纳德 · 凯恩斯的名字，作为战略性变革的范例在这本书里还会更经常地提到。二者从战时联合政府和战时的特殊条件吸取制订计划的力量，而这些计划的实现提高了很多人的生存机会。
当然，并非所有的应得权利的改变都是由战时联合政府实行的，或者哪怕仅仅是由那些特别对那些受歧视的和被剥夺权利的人负有责任才当选的政府实行的。倘若人们看一看那些福利国家的重要因素首先找到其法律形式的年代，那么，人们就会发现令人惊讶的趋异情况，找不到同民族的革命或者灾难有明显的相互联系。疾病保险就是一例：德国始于1883年，英国1911年，法国1930年。或者养老金保险：德国始于1889年，法国1910年，英国1925年。德国的例子特别令人信服。只要俾斯麦执政，在有利的情况下，政治的应得权利就仍然是稳定不变的，无论如何，是很有限的；社会党人法还更强烈地限制政治应得权利。然而同时，给工人阶级提供了某些社会的应得权利。一部分权利应该抵消另一部分权利，而两者都服务于一个保守的甚至是半封建的统治阶级的利益。
这一个例子把我们带进一个问题的核心，这个问题产生于阶级理论和历史的现实的对比。在这里所述的时间里，在阶级冲突和社会的演变之间存在着明显的关系。俾斯麦本该严厉拒绝承认《共产党宣言》里所预言的形势是现实的；对于把这种形势变为拉萨尔（Lassalle）的《工人纲领》的唯心主义语言，他已经够难以承受的了。然而同时，他知道，他必须有所作为，才能安抚工业时代的日益敌对的孩子们。他对社会的压力作出反应。这一点更加清楚地反映在某些其他的重要年代里：法国1910年，英国1911年，英国1925年，法国1930年。也就是说，冲突的压力是存在的，事物的积极变化也是存在的；然而，两者之间的桥梁是由意料不到的物质构筑的，而且有时只有费了九牛二虎之力才能找到这种桥梁。
对在这类形势下发生的事情，描写比解释或者哪怕只是加以理解要容易一些。社会的冲突无疑是现实的。毫无权利者的群体的利益和那些代表现存特权的群体的利益相互碰撞。印制呼吁书，举行集会，女权运动者走上街头示威游行，而日益老朽的、从前的自由党人却在严肃认真地论证，没有财产的人不应该拥有选举权，或者妇女们在生理的素质方面是低下的，或者必须用法律的全部权力来打击抗议者。因此，最终有些让步。其原因并不在于整个国家处于熊熊烈火之中，甚或也并不在于无权利者在议会里赢得了令人不可思议的多数。在权力的走廊里，他们的多数仍然是看不见的，然而，那些长期抵御任何变革的人们在改变他们的立场。立场的改变是勉强的，部分是基于想摆脱已经变成累赘的压力，部分是希望把抗议的能量转而引导到对自己有利的图谋上。
因此，有若干政治演变的成分。其中之一是由或多或少组织起来的社会运动所产生的力量，政治党派可能属于社会运动，但并非必然如此。另一种成分是一种情势，在这种情势下，发生变化的条件已经成熟，而且存在着某种隐蔽的、甚至是潜在的意见一致性。借助舆论研究工具将发现不了这种意见一致，但是，一旦决定改变，多数人会突然发觉，他们早就期望得到这个新东西。因此，那些作出决定的人是十分重要的。起初看起来，他们似乎在逆潮流而动；然而实际上，是他们比别人更早认识到潮流正在改变方向。难道他们不是他们自己的立足基础的叛徒吗？人们想一想温斯顿 · 丘吉尔吧，他在战争结束后说过， “ 社会主义 ” （他指的是福利国家）还必然会有一段时间坦荡无阻地走着它的路；或者想一想康拉德 · 阿登纳，他是德国采矿冶金工业里共决制的发明者；或者想一想夏尔 · 戴高乐，他把法属阿尔及利亚变成为一个完全是阿尔及利亚人的阿尔及利亚。如果事件发生了，我们突然知道，这些 “ 叛徒 ” 团结统一了而不是分裂了他们的国家。
对于那些寻求系统性变化的运动来说，这是一段毋宁说是令人不安的历史。但是，这类运动无论如何必须对形形色色的令人不快的经验有所准备。人们只要想一想罗伯特 · 米歇尔的所概括 “ 寡头政治的铁的规律 ” 的论点：任何寻求权力的人都为此向民主付出一种代价。对于那种不仅想要让他的良心无愧、而且想在政治上发挥作用的人来说，尴尬的窘境是相当明显的；他会发现自己面临双重的危险，或者远离决策的宝座，或者陷于决策的宝座而不能自拔。社会党人在他们的历史上在某种方式上两者都经历过。凯尔 · 哈尔蒂（ Keir Hardie），奥古斯特 · 倍倍尔（ AugustBebel），让 · 饶勒斯（ Jean Jaures）是一些社会运动的领袖，他们虽然改变了世界的观念和动员了人们，但是并未参与决策。拉姆齐 · 麦克唐纳（ Ramsay MacDonald），赫尔曼 · 米勒（ Hermann Muller），在某种意义上甚至还有莱昂 · 布鲁姆（ Leon Blum），都身居国家要职，但是很难作为伟大的改革家载入史册。现在的问题是，开明的保守派和坚定的自由党人最终是否就是更有影响的运动组织家和变革家。
这样一来，就提出一个对很多人来说很尴尬的问题，即阶级论和精英论之间的关系的问题。对于两者来说，都提出了绝对的要求，但是这些要求很少把目光投向变革的现实进程。绝对驳斥一种理论或另一种理论也不再会于事有补。阶级也许决定着社会演变的能量和方向。阶级是无法总体把握的。它们为了谋求某些利益才得以形成，利益的内容会给人以了解事物是向何处运动的启示。因此，某个人必然会把这些利益变为行动，并且将事物向前推进。不缺乏关于精英的局限的调查研究。精英产生于一种狭窄的社会领域；他们的成员有着相类似的生活历程和生活经验；大多数受过大学教育，毕业于一些相同的大学和一些相同的专业；他们相互认识，在很多方面有一种共同的语言。
尽管如此，这类研究总是在某种形式上忽视政治进程的核心。在社会特性方面表现出均质的精英阶层的成员们，在某些特定的情况下，完全能够作出一些非正统的和激进的决策。实际上，毋宁说，往往是一些飞黄腾达的人，他们担心会有所变化，因此极为一致地行动。人们在其归属性上愈是富有自觉意识，就愈少会采取守势，就愈加能够公开坚持利益，就愈是社会力量的推动力。这类考虑可能导致得出令人惊讶的结论。同类的精英可能比多元主义的精英是更为有作用的演变载体。无论如何，对于事物进程的先知先觉是这里所简述的情况的一个重要的因素，这种先知先觉绝不会自动地产生于一场轰轰烈烈的运动所提供的支持。
在工业社会里的政治，其核心是与这些不同的因素的有效的斡旋息息相关的。在这方面，各种议会有它们的任务。它们集合有组织的社会力量，挑选领袖，给领袖们以行动的机会，但是也强迫他们要听取意见。倘若它们仍旧保持与人的思想和感觉的潮流相结合，它们甚至能使领袖们意识到行动的时机。因此，社会力量、议会和决策精英们的相互作用，也会受到某些附带因素的某些形式的干扰。因此，我们还必须对这个主题稍加深入探讨，在这方面的最重要的作者马克斯 · 韦伯能对我们有所裨益。
2．马克斯 · 韦伯和现代政治的问题
我在本书里十分不经意地建立一座小小的万神庙，马克斯 · 韦伯在这座庙里有他的一席之地。犹如贝弗里奇和凯恩斯一样（以及犹如早一个世纪的威廉 · 冯 · 洪堡［ Wilhelm von Humboldt］一样），马克斯 · 韦伯是一位出没于多种学科边界上的人物，在一生中，他艰难地把科学和政治、理论和实践结合于一体。韦伯比起任何其他的人，都更加遭受这两种世界的相互矛盾的要求之苦。他的苦行僧式的、清教徒式的倾向使得他尝试做些不可能的事情，并且想把不含价值判断的科学和热情昂扬的政治这两者完全分隔开来。壮举式的尝试失败了，然而这并不是说，他错了。韦伯也是一位战略性的改革家。他在谈到自己时说，他是作为保守派开始的，后来变成为自由派；第一次世界大战之后，他甚至立即把自己描绘为 “ 激进派 ” ，而且为 “ 一种非常激进的社会的民主化 ” 奋斗。他的名字与反对无限制的潜水艇战争的运动相联系着，但是随后尤其是与关于战后德国宪法的辩论相联系着。战争结束的前一年，他在《法兰克福报》上发表了一系列文章，总标题为《新制度下德国的议会和政府》。这些文章都是针对战后德国而写的，它们与著名的讲座《政治作为职业》（ 1920年）加在一起，构成一种论述现代政治问题的有益的基础。
马克斯 · 韦伯是德国人。尽管他游历各国和不同寻常地博览群书，皇制的德国的经验决定着他对现代政治问题的界定。开始时，耸立着俾斯麦的崇高形象。韦伯对他的态度体现了典型的自由党人的内在矛盾心态。俾斯麦为德国建树了很多卓著功绩，然而同时，他在国内和在世界上都造成了同样多的破坏。尤其是无论在机构方面，还是在政治文化方面，他都没有给在一种现代宪法构架内发挥作用的政治领袖们留下回旋的空间。韦伯抱怨俾斯麦之后德国领导之平庸，并且认为这是在这位帝国奠基者身上的弱点和强处的奇特混合的一种结果。这也是官僚体制的社会的和政治的现象的结果，这种结果比起其他的一切都更明显地给韦伯的关于现代政治的思考打上深深的烙印。
韦伯恰恰是对官僚体制的作用如醉如痴。不管他抓住什么题目，他都很快地就会谈到官僚体制的腐蚀的作用。倘若他谈及封建领主和专制的王制，他就转而论述它们的行政管理机构及其固有的发展自治权力的倾向。倘若他谈到俾斯麦，那么，他随后很快就是广泛攻击听命于他的 “ 官员的统治 ” ，即攻击着重意义上的官僚体制，并且攻击与之相联系的普遍的 “ 软弱无力的意志 ” 。倘若他谈到 “ 合理化 ” ，包括资本主义发展的逻辑，接踵而至的是现代组织的制度本质及其规则、职位职能人员，等等，等等，不一而足。倘若他谈到统治和合法性，那么，他首先就描绘由一个在领导职位、资格和升迁等方面具有某些特征的行政管理班子所进行的 “ 理性的 ” 和 “ 合法的 ” 合法化的模式。韦伯的这种如醉如痴暴露出普鲁士经验的一个要素，但是也表现出一种恶梦，在长达 70年的历史中，这种恶梦的恐怖程度分毫未减。这里指的是官僚体制的形象被看做是未来数代人 “ 顺从依附的外壳 ” 。如果人们让官僚体制听任它自己固有的可观的资源去摆布，那么，它就会导致形成很完善的行政管理，同时，在后来应用的 “ 极权主义 ” 的意义上或者在戈夫曼的 “ 极权的机构 ” 的意义上，这种行政是极权的。于是，人们就成为仅仅是一台 “ 活的机器 ” 里的纯粹的小齿轮，既是依附的，又是软弱无力的。
在分析官僚体制之前的结构时，韦伯仍旧是特别苍白无力的。也许这是他的经验的德意志品质所表现出来的若干点之一。他对市场或者也对政治的集市，包括美国政治的粗陋的习俗和风俗，没有先知先觉的感知。因此，他集中到一个惟一的主题上，这就给他的问题以一种更加具有戏剧性的品质： “ 面对这种官僚体制化倾向的过分强大的优势权力，怎么还有可能去拯救在任何一种意义上的 ‘ 个人主义 ’ 活动自由的残余呢？ ” 韦伯并不寻求文学的或哲学的答案；他的兴趣在于政治和政治的机构。因此，他把他的一般的问题变为两个较为专门的问题，我将把它们描写为民主的问题和领导的问题。
韦伯从一个重要的、尽管受局限的视角，提出民主的问题。面对官员的日益不可或缺以及由此而产生的官员的权力，他问道，如何 “ 「才能」提供某种保证，使得有些力量能够限制和有效监督这个日益重要的阶层的巨大的优势权力 ” ： “ 仅仅在这种有限的意义上，从根本上讲，民主将如何是可能的呢？ ”
民主对很多人来说意义重大。人们必然会怀疑，从伯里克利到托克维尔，进而到天安门 “ 六四 ” 风波以及 1989年的东欧的 “ 民主论坛 ” ，是否确实是一条没有中断的线索呢。如果人们采纳民主的词义，那么，这个词义就意味着一些也许是不可能办到的事情。人们甚至必然会问，一种可以说人民拥有统治的状态是否是值得希望的。所谓的普遍的意志，当卢梭、康德和黑格尔用三种不同的方式对它进行阐释时，它首先制造了混乱，然后唤醒人们的忧虑，理由很简单。倘若政治幻想的这种虚构物应该是机构的一种替代物，并且通过无人统治的讨论不断重新制造这种虚构物，怀疑论者就会想到失范、多数的暴政和一般的独裁专制。在统治未受控制的地方，很快就会出现粗暴的权力；在缺少机构的地方，无法监督的权利要求就会肆无忌惮，为所欲为。谁想避免这类辩论的形而上学和感情冲动，他就得更加准确地和更加有分寸地来理解民主。实行民主，重要的是把很多人的利益和意见纳入政治的进程，重要的是合法性。
马克斯 · 韦伯向我们指出，包括社会阶级在内的、有关决定着演变的能量和方向的社会力量的模型和有关把他们的利益与眼下的要求协调起来的精英的模型，太过于简单。同时，精英的本质绝不是模型的惟一的、必要的限制条件；尽管韦伯在一条意味深长的旁注里谈到了 “ 神经质的军团指挥官们 ” ，他们没有能力 “ 在他们的上司面前，代表那些委托人的利益 ” 。换言之，神经质的精英们一般都胆小怯懦，改革的勇气是以自觉意识为前提的。然而，官僚体制的危险更为严重。例如，它可能会使人民（ demos）和统治（kratia）之间的调解人即议会瘫痪。于是，议会就变为纯粹的空发议论的场所，议员们在那里虽然发表他们的责难和希望，但是，毫无结果，一事无成。俾斯麦就是这样看待德国帝国议会的；20世纪70和80年代的欧洲议会提供一个现实的例子。议会也可能变成为一个半社团主义的和半官僚体制的乱线团的一部分，在那里，一切倡议都是让人看不透的，因此也就没有什么革新。到处都有这样一种议会的官僚体制化的危险。这种官僚体制化吓坏局外人，即 “ 人民 ” ，使他们疏远政治的机构，并导致形成新的社会运动，而社会运动很快就会发现自己也面临着类似的问题。
两个进程构成人们可以称之为最低限度的民主的东西。其中一个在于把人民的意见和利益纳入政治体制，另一个在于监督统治者们和他们的行政机构。如果民主的补给或者民主的监督受到封锁，随之就会出现一场宪法危机。最低限度的民主并非是一种美好理想或一种令人舒服的梦想的实现。毋宁说，它是最可靠的方法，可使变革得以进行，又不发生革命。在这个意义上，民主政治就是比其他的政府形式更为有效。有些耳熟能详的抱怨，认为民主政治办事慢吞吞的，浪费很多时间 “ 如果不存在议会和媒体，我们能很快而有效地完成所必需的事情 ” ，口出这类抱怨在有利的情况下是因为不了解实际情况；在更坏的情况下，它们会鼓励人们去支持恰恰是不稳定的政治制度，因为在这类政治制度里，一切都进行得静悄悄，万马齐暗。另一方面，在一些显示出有最低限度民主的国家里，如果喧嚷声超过一定的噪音水准，那并非是民主的代价，而是走上一条迷途的征兆。
“ 现代的议会 ” ，马克斯 · 韦伯说， “ 首先是被官僚体制的手段统治的人的代表机构。 ” 民主的原教旨主义者们不喜欢这种语言，但是，不管是在纳入人民的利益方面，还是在监督执政者方面，这种语言是现实主义的。然而，也有另外一些宪法工具。公民投票和公民表决既可能被保守派滥用，也可能被蛊惑民心者滥用，但是，它们不失为把舆论纳入决策过程的方法。对统治的监督除了议会的程序外，还要求有法律的和其他的机制，以审查决策，包括审查行政行为。媒体具有一种现实的意义，有朝一日，这种现实意义也许会得到宪法理论的承认。正如我们已经看到过的那样，一种包括着社会运动和特殊的利益群体、大学里的活泼的讨论和大街上激动的人群的示威游行等等，似乎是没有秩序的结构是属于公民社会的。民主按其定义是没有秩序的，谁要不能容忍这种情况，不需要很长时间，他就会等到一种更坏的政体。
因此，马克斯 · 韦伯的主要兴趣并不在民主的方面。关于第二个机构的问题，他思考得更多，也有更多可说的。第二个机构的问题产生于他的基本主题，而且这个问题与 “ 官僚体制本身无力办到 ” 的事情有关。马克斯 · 韦伯把这放在他所喜欢的、关于领袖的问题。后来的历史恰恰不是让韦伯曾经得心应手、应用自如的这句话变得更容易使用一些；不过，不管人们喜欢不喜欢这句话，它所表示的问题要求有个回答。这就是革新、首创、愿意和有能力做些事情的问题。正如熊彼特（ Joseph Alois Schum－peter）通过颂扬 “ 企业家 ” 及其美德和天才，来为经济发展回答这个问题一样，韦伯则是通过 “ 政治家 ” 的社会形象，来为公众事务回答这个问题，政治家就是谋求把 “ 政治作为职业 ” 的人。
在这里必须指出，对我来说，这里不是事关马克斯 · 韦伯的（在某些方面很朦胧的）魅力（ Charisma）的概念，即通过对天赋和优选不寻常的要求使统治合法化。毋宁说，指出官僚体制有能力统治，然而没有能力领导，这属于韦伯对权力的正常行使的分析。实际上，官僚体制按其定义是无头无脑的。诚然，很多在形式上身居现代行政机构巅峰上、而且肩负着政治责任的人，本身也是官僚体制的人物。因此，问题恰恰就在这里。于是就产生一些完全失去航向的、平庸的共同体，它们充其量是被管理着，但不能说是由政府治理的。官僚人员应该忠诚地和内行地执行由别人所作出的决定。无疑，也有些情况，官员们必须向他们的政治领导人讲，他们认为某些特定的指示是错误的；然而最后，他们只有这样的选择，要么执行对他们说要做的事，要么离职了事。国家和其他的一些团体从那些最高层人物那里，即从 “ 进行指导的人 ” ，从 “ 领导者 ” ，或者干脆说从 “ 领袖们 ” 那里，得到方向意识。
韦伯孜孜不倦地描述领袖应该具有的特点，为这幅油画增添新的色彩。他谈到他们的天才，谈到他们许可接受或者必须拒绝某种选择或任命的环境，谈到他们很可能会崭露头角和卓有成就的条件。显然，政治领袖们所固有的、 “ 也用手去把握历史上重要事件的一束神经末梢的感觉 ” ，甚至是 “ 许可把手放到历史车轮的辐条里 ” 的能力，特别令他心往神驰。因此，他兴味盎然地转入探讨政治家必须具有的三种品质： “ 热情 —— 责任感 —— 目测力。 ” 像当时的很多年轻的政治家一样，我父亲 1920年也买了《政治作为职业》的第一版，并在这些片段上用粗铅笔划线。 “ 热情 ” 不是知识分子的 “ 无为激动 ” ，而是深深的献身于一种 “ 事业 ” ，即献身于一个它（ Es）（虽然韦伯也谈到 “ 上帝或恶魔 ” ，上帝或恶魔 “ 是她的 ” 即事业的 “ 主宰 ” ）。 “ 责任感 ” 意味着，政治家意识到他的特殊地位和任务；这个词也暗示着要具有政治家所实践的 “ 责任伦理 ” ，而不是退缩到 “ 思想伦理 ” 的较为纯洁的境界里。纯粹的道德在政治里面没有立足之地，因为在那里重要的是行为的实际的后果；因此，政治家只有正确的信念是不够的，他也必须认识到他的行动所面临的约束，并估计他的所作所为的影响和后果。这就要求要有判断能力和一种分寸意识。 “ 政治是用头脑干的，换言之，不是靠身体的其他部分或灵魂干的 ” ，韦伯说道，但是，由于他自己的、永远未被抑制的热情，这也不可能保持长久： “ 千真万确：政治虽然是用头脑干的，但是肯定不仅仅是用头脑干的。 ”
韦伯不是详尽描绘在一个官僚体制的世界里领袖的问题。然而，他本来也许会接受来自宇航中的一个比喻。处于领导地位的政治家站在官僚体制的帝国的监控座上，他们必须避免两种风险。其中之一就是，他们采用过大的倾斜角度进入行动领域，同时被烧毁，化为灰烬；领袖们自己也是官僚人员。另一个风险是（进人大气层的）切入角太平，这样领袖们就会被推回太空去；他们仍然是时间的穹苍上一个遥远的、小小的星光。进入在这个被行政管理把持的世界里行为的密度较大的大气层的角度必须合适，这样领袖们才能卓有成效，并保持他们的完美。韦伯提出了一个问题：在什么样的宪法条件下很可能会有这种结果。因此，他支持那些把帝国总统直选和政府有可能发布紧急法令引进魏玛共和国宪法的人。兴登堡总统1933年之前和在后果累累的1933年里利用了这种可能性，有人不恰当地把兴登堡所采取的方式的部分责任归咎于马克斯 · 韦伯。也许，缺乏一种美国模式的真正的总统制 —— 或者缺乏一种威斯敏斯特风格的充分的议会制民主 —— 是更大的缺陷。
对现代政治的问题的一切回答，都是有争议的。民主的原教旨主义者的一代人，对于不仅马克斯 · 韦伯所发挥的、而且也在这里所建议的对政治阶级的分析中所发挥的独立的作用，特别感到为难。他们最乐于把身居高位的代表人物想像为一种蒸汽，蒸汽从间歇热水喷泉升腾而起，又深深渗入到人民的土壤之中。自从 19世纪和20世纪初以来，公众对政治问题的讨论，已经大大丧失了难以捉摸的微妙性。由于最近几十年的经验，这可能不会特别令人感到惊讶。暴政、战争和民族大屠杀，甚至也不是难以捉摸的，和平和自由的基本条件也不是微妙的。然而，正如马克斯 · 韦伯所看到的，现代政治的问题并未从日程上消失。面对日益增长的官僚体制的危险，民主和革新如何才能相结合？如何才能不必进行革命又可能演变？
自由的宪法必须给这些问题一个回答。它必须在响着警报声的极端民主化和专制之间的进退维谷的境地中找到一条航线，又不致于翻船陷入官僚体制的无底深渊，这种深渊处处都阻碍着进步的行程路线。这类比喻也许有点儿太讨人喜欢。形象可能会唤起假相，仿佛宪法自由派不能偏离惟一可靠的航线的哪怕仅仅一度之差。实际上，总是不只有一条前进的航线。现实的想像力也不只一次超越理论的想像力，因此，倘若我们深入到不同国家的现实的情况中去，就会帮助我们的分析向前推进。
3．关于混合宪法或者现实存在的自由
美国的宪法一定是令马克斯 · 韦伯中意的。总统职位体现纯粹的领导，国会体现纯粹的民主，以及通过允许让一个新的行政班子用自己的人占据全部关键职位的实践，减少官僚体制的作用。最后这一点肯定不是马克斯 · 韦伯的官僚体制组织的理想；他宁愿想要普鲁士国家官员的伦理道德，也许他宁愿要英国式的文官制度（ civil service）。然而总的看来，种种迹象表明，在机构方面，美国的体制是对现代政治问题的一个可信的回答。
这种表面现象并不骗人。尽管过去和现在，并非一切美国总统都是杰出的领袖，而国会日益卷入它自己的官僚体制的困扰，并且有时对待玩弄地位和金钱的秘密游戏，比对待民主代表机构的任务还要认真严肃一些，但是，两个多世纪以来，美国宪法运作得很好，好得令人惊讶。此外，对美国政治的社会基础，现代化的理论家们也是应该感到满意的。流动性是美国的基本特点；大多数美国人出身于这样的家庭：在这些家庭里，在不是太长的时间之前，有人作出过勇敢的决定，离开传统和家乡的压力，使自己置身于大海和移民当局的漂泊不定之中。（由于这个原因，黑人奴隶的后代这样一个重要的例外本身就提出自己的问题。）美国人仍然是好流动的。而且，这种流动性从一开始就与托克维尔意义上的民主联系在一起，也就是说，与生存条件的一种基本平等联系在一起，在这种基本平等里，引人注目地缺少传统的依附关系。
另一种观察听起来可能还会更加令人惊讶，它使情况复杂化，即阶级理论家们也会对美国的例子特别满意。 “ 在美国的政治的意识形态里，强调 ‘ 无阶级 ’ ，这就使得很多欧美评论家们得出结论，认为在美国，党派属性比起在其他的西方国家里，更少地建立在阶级的分裂之上。然而，选举调查结果却推倒了这种结论。 ” S．M．李普塞（Seymour Martin Lipset）对这类调查一直追溯到1936年；根据这些调查，在美国，政治的冲突已经更早得多就遵循了阶级模式。 “ 早在美国的当代形式的两党制得到发展之前，使得社会分裂的政治论题在倾向上就具有阶级性质。 ” 李普塞提醒我们，托克维尔也没有忽视这一事实。在经过更仔细的观察后，托克维尔说道，并非如同最初的表面现象那样，美国党派政治的辩论并不那样 “ 令人不可理解或幼稚 ” 。 “ 我们愈是深入到这些政党的最内心的考虑之中去，我们就愈是清楚地发现，一个政党的目标在于限制人民的权力，另一个政党的目标则是在于扩大人民的权力。 ”
那么，美利坚合众国是纯粹民主的一个楷模吗？很多作者持这种意见，并且通过指出这个国家的富裕和我们的意义上的供应的丰富多样来阐述这种见解。李普塞是本世纪60年代占统治地位的几种理论之一的创始人，他（在1959年的一篇文章里）说， “ 民主取决于经济发展的水平。一个民族越是富裕，民主在它当中找到支撑的各种机会就越大。 ” 当有一位批评家指出， 1820年的美国，或者1870年的法国，或者1890年的瑞典，很难说是经济上高度发展的国家，然而它们却可以说是民主国家，这时李普塞利用一根很奇特的拐杖来拯救他的理论，并且论证说，在建立 “ 一个世界范围的交往体系 ” 并使得人们能借此同别国进行比较之前，这些民主国家就产生了。不过，后来又有英国的例子，尤其是在两次世界大战之间的时代。而且还有印度。要是提出一个几乎是逆命题的命题，那也许并不显得荒谬：民主允许一些国家，自由地进行经济上的零和游戏。
无论如何，美国的例子显示着有关政治民主的社会前提的一段完全不同的历史。这就是公民权利与开放边界相结合的历史。这两个概念必须在一种特定的、仅仅适于美国的意义上来理解。犹如我们（在上一章里）已经看到过的那样，公民权利接近于托克维尔所称的平等或民主的基本条件。在美国的情况下，它们是一些基本上局限在法律和政治范围内的归属性权利。然而，美国的历史表现了现代这个伟大力量的传染性。如果一方想限制人民的权力，另一方却想扩大它，那么，阶级斗争就容易采取暴力的形式，正如它在美国的历史上一再采取的形式那样。18世纪70 年代的早期的宪法斗争，19世纪60年代的国内战争和20世纪60年代的公民权利运动，是在争取实现公民身份地位而斗争的漫长历史中的三个突出事件。宪法和权利法案（Bill
of Rights），1866年的民权法案（Civil Rights Act）和宪法第14条补充条款，1964／1965年的民法（Civil Rights）和选举法（Voting htsActs），不过也包括20世纪60年代和70年代最高法院关于对明确的歧视的判决和类似的决定以及行政文件，这些都是在为实现人人拥有公民权利的永无止境的道路上的里程碑。
因此仍然要坚决强调，正如已经提到过的那样，如果涉及到把这类应得权利扩大到社会的领域，美国人是犹豫不决、踌躇迟疑的。无疑，美国也发展了福利国家的一些方法思路。罗斯福总统的 “ 新政 ” （ New Deal）也好，约翰逊总统的 “ 伟大社会 ” （ Great Society）方案也好，都与社会权利有关系。对于很多人来说，有普遍的老年养老金保险，医疗保险，有儿童补助金，以及其他好些比形式上的应得权利还要多的福利。然而，如果人们更仔细地考察一下美国对社会政策的态度，那么，人们很快就会惊讶地发现，美国人并不喜欢社会的应得权利的思想；毋宁说，这种思想仍然被利用，目的是说明福利的接受者对共同体的依赖，并且加以诋毁。大多数人宁愿把社会政策或者理解为分发一些慈善的捐赠，或者理解为提供某种必要的帮助，使接受者能自救，甚至是使之完全自己负责任。这背后存在着这样的设想，即能够达到自己负责和独立自主，而不必诉诸社会的应得权利。结论是，人本来并没有要求社会提供服务的应得权利，而是进入一种契约关系，而且这种契约关系与其说类似于一种社会契约，不如说更像一种私人的契约。他们所以得到救助，是基于一种假定：他们准备作出自己的贡献，就其核心来说，就是准备要自己照顾自己。
因此，在美国，公民权利在一种狭义上与经济生活、社会生活和政治生活的入场券有关系，与此相反，与进入以后才发生的事情无涉。在里面发生的一切，仍然留给所有人反对所有人的伟大的斗争去解决，留给经常引用的老鼠赛跑
（rat race）即激烈的竞争去定夺，这样一种态度促使社会达尔文主义在美国不仅在哲学上曾经起过十分巨大的作用，而且现在在那里仍然起着巨大的作用。在这里，美国例子的另外的一方面也发挥着作用，即开放的边界。对公民的身份地位作限制性的理解之所以还能行得通，是因为存在着而且只要存在着个人发迹升迁的种种机会。美国的社会流动性从来未能像美国的梦想所反映的那样十分广泛地传播着，虽然这种梦想对于人们的举止和态度有过自己的影响。不过在美国，地理的流动性并非神话；人们虽然并不是蹬上自行车（不像撒切尔夫人的亲信圈子里一位英国大臣所推荐的那样），而是驾着汽车，连同整个家当，从底特律到休斯敦，再到圣迪戈。
诚然，他们不能再向西行走，再走就得掉进大海里。当然，他们能够走回头路；在东部和北部，重新振兴似乎正在死亡的城市和地区，这类轰动的事例不胜枚举。然而，首先是开放的边界还有另外一个名称，这个名称使得世界的其他地方更加了解它，这就是 “ 经济增长 ” 这一名称。只要有可能生产更多的供给品，也就有 —— 在公民权利的人场券和缺乏正式的应得权利限制的基础上 —— 机会，让个人挣更多的钱，实现他们的生活愿望。美国有一种其所特有的基本公民权利和似乎是不受限制的供给之间的平衡。这种平衡曾经是美国政治民主的秘密，而不是流动性本身，更不用说是普遍的富裕，或者是经济发展的某一个特定的阶段。
在某种方式上，这也适用于今天。不过，20世纪70年代的风暴并未使美国未受触动，安然无恙；倘若我们的分析涉及最近的时代，则美国强者的薄弱之处也就变得明显可见。但是，首先我们想横渡大西洋，在那里我们会遇到全然不同的环境和条件。英国正是早期美国人从那里学到经验 —— 即使并非总是接受其理论 —— 的国家，它在某些方面恰恰同美国形成鲜明的对照。英国的基本特点是发生没有经济成果的政治冲突。在美国，有很长时间政治对于人们争取更多的生存机会，并不特别重要，而在大不列颠，则有一种明显的倾向，人们更乐于把经济的向前发展置之脑后，而投身于罢工、竞选和公众辩论的混战中去。因此，大不列颠为一切取决于政治的国家提供一个楷模，虽然人们并不总是准确知道，到底政治是被视为一个伟大的戏剧，一个舞台，在那里上演着社会的对立和民族的希望，还是被看做是一种给予生存机会的有效的方法。
要说明英国的宪法可不容易。尤其是在20世纪，作者们在强调一种 “ 趋于社团主义倾向 ” 的现实和强调旧的 “ 朋友 -敌人-政治 ” 的表象之间，来回拉锯。因此，用比较的角度看，在大不列颠，革新和领导的重要性尤其引人注目。有时，英国人对于激进的政治领导感到特别的满足，因此，他们构建了一种制度，让它允许这类领袖能够去掌权，并且让他们在那里充分地发挥他们身上的特异功能。选举法就是这种制度的一部分；它使只得到略多于 40％选票的伟大的议会多数成为可能。行政当局的权力同议会的权力并未分开；首相拥有在议会里的几乎是自动的多数，尤其是手中握有最后解散议会和规定重新选举的重要的权利。政治辩论的朋友－敌人－风格具有象征意义，这可以从下议院的席位安排看得出来，政府和反对派相互对立而坐。这一切导致引人注目的、对我称之为 “ 民主的补给 ” 即利益的纳入的扭曲。选民只能通过基本上是两党的现有渠道来表明他们的观点，而这两个党在所有重要的问题上都持针锋相对的立场。这种制度使得他们不能有一个大多数人想要的政府，亦即一个温和的中间派联合政府。同时，它也限制着最低限度的民主即监督，虽然在时间的长河里，选举总是不断实现政权的更迭。然而，这个制度的革新力量仍然是很明显的。此外，很久以来，英国的官僚体制 —— 文官制度（ civil service） —— 是一个服务型的而不是统治型的行政的样板。例如，它的成员们必须在选举之前就准备可供选择的法律草案，因此，获胜的一方可以直接去实现它的纲领。
与这个分析息息相关的第一个重要的评论是：在国家的经济状况比较差或者有时是很糟糕的时候，英国宪法表现了具有令人惊叹的抵抗力。即使在国内人们的 “ 生活从末比现在更好 ” （正如 1958年麦克米伦首相跟他们讲的那样）的时代，世界其他地方、包括邻近的欧洲大陆国家的对手们的日子要好过得多。19世界90年代，大不列颠在人均收入的分级排行表上处于明显领先地位；80年以后，德国人的收入增加34倍，法国人的收入增加17倍，然而，相应的大不列颠的收入却仅仅增加8倍；大不列颠从排行表上的无可争议的世界经济甲级队领先地位，跌落为世界经济甲级队中的待降级队。然而，即使在两次世界大战之间这段时间里，议会民主的机构任何时候都未曾受到严重的威胁。战后的失业，总罢工，经济危机，黑衫队和共产党人上街示威游行，民族联合政府和随之而来的工党的分裂，这些都相当程度上考验了英国的民主政治，然而，来自德国的以及在极权统治或占领下的其他国家的很多移民，没有任何一个人对这个国家的不成文的宪法的可靠性和坚定性有过哪怕是丝毫的忧虑。战后，大不列颠几乎贻误了普遍的经济奇迹，但是，它的政治机构的成就达到了新的巅峰，它们进行了一些重要的改革，经历了一些相对平安无事的阶段，在威斯敏斯特表演了一出几乎尽善尽美的两党游戏。
很多民主政治的理论家可能认为，把政治稳定与经济（相对）失败进行这样一种对照是不可能的。从中得出两个可能的结论之一。要么民主政治的流行的理论是错误的，要么英国的秘密在于没有民主政治。然而，即使对发育软弱的最低限度的民主持各种批判态度，第二个结论也是不恰当的。于是，就剩下理论的问题。也许它忽视重要的文化特征？要么它甚至在其关于经济与政治的关系的基本设想方面就错了？
无论如何，表面看来，朋友-敌人-政治的威斯敏斯特体制仿佛几乎完美元缺地适合于玩零和对策。各个政治党派在竞选斗争中都企图用诺言来压倒对方，这种观念是从熊彼特到阿罗（Arrow）以及其他一些人的 “ 民主政治的经济理论 ” 的基础，但是，倘若它们不再能够兑现诺言，同时又千方百计地激励经济的增长，它们就会陷入困境；无论如何，不能用这种观念来描写 19世纪晚期至20世纪70年代之间的英国政治。当然，在此期间发生了深刻的变化。我们已经看见过，两次大战如何带来一系列应得权利的变化。T．H，马歇尔的关于扩大公民权利的著作终究是建立在英国的经验之上的。其中隐藏着普遍的学说吗？英国的政治长期是一种应得权利的政治，而不是供给的政治。它的主题是公民资格和特权，而不是经济增长。但是，这类题材往往要求进行零和对策，其中一方的所得必定是另一方的所失，与此相反，如果增长的政策不能带来正和对策结果，它就会陷入极大的困难。
英国政治的特征并非程序规则的结果，而是具有更为深刻的根源。它反映着英国社会的一种其核心是静态的社会经济的形态。社会形态往往被描写为一种阶级体系；不过，如果阶级能解释政治冲突的社会的动力，那么在英国情况则有所不同。在大不列颠，很多人已经对他们的 “ 阶级 ” 逆来顺受，仿佛它们是前工业时代的等级，甚至是特权种姓。他们虽然抱怨他们的处境，然而却为他们的 “ 阶级 ” 而骄傲自豪，这尤其适用于带着很有特色的固有文化的工人阶级。人们可以把大不列颠的阶级历史描写为一种捍卫和要求得到应得权利的历史，经济的成就从来未被看做是对这种历史的一种适当的补偿。在 20世纪60年代，大卫 · 洛克伍德（ David Lockwood）和约翰 · 戈尔德索普（ JohnGoldthorpe）还描写 “ 富裕的工人 ” 地位有所改善，然而依旧不变地具有 “ 阶级觉悟 ” 。同时，很多人写了一种 “ 权势集团 ” （ Establishment），尽管经济上的成就很一般，它却能保持住它的特权的社会和政治地位。
这种静态的、几乎是等级性的结构，也是维多利亚时代后半期独特地改变社会和经济事物的结果。人们也许可以用马丁 · 威纳尔（ Martin Wiener）的话，把它描绘为 “ 工业精神的没落 ” 。无论如何，这个现代的工业革命借以为发端的国家，经过两三代人之后，对这场革命感到厌恶了。革命推动了一种十分巨大的革新；伴随而来的是社会的变革；然而很多人然后误入一种生活形式，这种生活形式与其说是与 20世纪、不如说是与18世纪有共通之处。新发财的企业家的儿子们变成为一种新的贵族，他们在乡下拥有地产农庄，拥有消遣的猎场及其一切附属的其他设施；贫民习艺所或济贫院以及从前的工厂里不幸的居住者的儿子们成为住排房的工人阶级。两者都有他们的俱乐部、他们的玩乐和他们的骄傲，而两者当中没有任何一个对经济进步的无限的可能性感到渴望。一个强大的保守党需要的不仅仅是企业家的儿子们，它需要更多；也有一些中间的群体，它们当中有些谋求上进，谋求飞黄腾达，另一些则不求上进，对它们所拥有的东西感到满足。然而整体而言，两党制作为游戏，作为一种把社会分裂为上下两个阶层的戏剧演出，加上以改变应得权利作为主题，是现存状况的完美的表现。
对于这里讲述英国历史所用的过去时态作个简短的说明是必要的。英国的政治游戏及其社会基础，从未像我描写的那样稳定。最近的几十年里，两者都表现得特别脆弱，一触即碎。在很短的时间内，就发生若干变化。愈来愈多的人开始把他们的状况同其他人的状况作比较， “ 一个世界范围的信息交流体系 ” 使他们获得有关其他人的状况的信息。外来移民中的少数派群体给城市生活带来一种新的因素，改变了工人阶级的地位和自觉意识。 “ 让经济衰弱的政治 ” 最终提出了一些是否能够由政府来治理的问题。属于新的中产阶级的年轻的群体（不仅仅总是雅皮士，即正在崛起的受过大学教育的城里人），要求要砸碎虚伪的传统枷锁。两位保守党的首相着手处理过这项任务；第一位是爱德华 · 希思（ Edward Heath），英国传统很快就使他丧失勇气，来了一个臭名昭著的180度大转弯，而玛格丽特 · 撒切尔在被工党政府中断 5年之后，步希思之后尘进入唐宁街，尽管她在经济成就的祭坛上牺牲了大不列颠的社会和政治文明，丝毫没有感到良心有愧。在她的主持下，公众的兴趣从应得权利转移到这样的观点，即认为不断增长的供给将会解决一切问题，国家分裂为成就卓著者和毫无成就者两种人。
然而，这类观察已经把我们带过了20世纪70年代的巨大的分水岭，而我们对在它之前的地带却还没有给予正确的勘查。近代历史上的一个相当长的阶段，大不列颠和美国的混合宪法虽然根本不同，但是两者都卓有成效。在美国是公民权利和经济增长相结合，在英国是革新的政治和疲软的经济相结合，都证明是稳定的和可以接受的。一个并未给政治的进程留下多少回旋的空间，另一个则让它有广阔的驰骋余地；一个特别现代，只要它以个人的流动性为前提并且有利于个人的流动性，另一个在某些方面是半现代的；不过，两者都既认识到公民权利的原则，也认识到演变的必要性。这两种混合宪法发挥了作用。德国的混合宪法并未发挥作用。在这里毋宁说，历史的阶层的特殊结合导致出现断层，断层导致一系列社会政策上的地震，这些地震起初震撼了欧洲，随后就震撼了世界。战后的德意志联邦共和国是第一个似乎拥有稳定和民主的宪法条件的德意志国家。
即使今天的德国也没有能够完全摆脱官僚体制，未能完全摆脱那种旨在克服现代政治问题的尝试失败的累累后果。在德国，长期缺少我称之为最低限度的民主的东西。当时，既不存在通过当选的政治家进行监督的机制，也不存在有规则地吸纳很多人的意见和利益的机制。因此，人们必然要寻求其他的表达的可能性，而这些表达可能性起初是议会之外的表达可能性，随即很快就变为反议会的，宪法一再变成为辩论的主题，而不是作为不言而喻的行为基础。同时，领导往往证明自己没有能力实现考虑之中的变革。统治职位上的代表主要关心的似乎往往在于让人们承认自己是在行的专家，承认他们做起事来犹如主管的官员那样得心应手，驾轻就熟。这一切导致出现政府机器运转越来越慢的灾难性倾向，直至最后通过戏剧性的变化和通过身上有特异功能的领袖，把政府机器重新启动起来。只要自由的宪法应该使得人们不经过革命，就可能实现演变，德国要利用它就困难重重，难以驾驭。
人们经常讲述这种失败的历史，倘若不是其他的国家时至今日仍然走在一条类似的歧途上，要在这里重复这段历史，我是会犹豫不决的。从德国的经验中，人们可以得出一些教训吗？用简单的公式概括之，这就是没有公民的应得权利而有经济增长的后果。早在1915年，托尔施太因 · 凡勃伦（ Thorstein
Veblen）在他的《皇制的德国和工业的革命》一书中，已经描写了这种进退维谷的窘困局面。这本书与其说依靠信息，不如说仗赖直觉，但是，他的观察的资料来源并未减低这种看法的价值。
按照凡勃伦的观点，德国把一种 “ 几乎始终是中世纪的制度秩序 ” ，并且无论如何把一个 “ 王朝组织的国家 ” 及其所属的各种价值，同一种十分迅速的、至少在其技术的基础方面从其他国家接受的工业化结合起来。因此， “ 工业的技艺 ”“ 与制度秩序根本不相容，但是，非常富有生产性，所以，它们实现一种巨大的、可支配的过剩，可供王朝的国家使用 ” 。在德国，一个统治阶级企图凭借着仍然是封建的条件，把工业化作为它的事业。倘若是一个工业的阶级接受某些准封建的价值，并且依照自己的形象对它加以改造，这将会完全迥然而异。德国提供着第一个自上而下的工业化的重要范例，如果愿意，可以说它是专制的工业化的重要范例。工业化的推动力量既不是建立在公民权利基础上的自由的劳动契约，也不是在市场上发挥作用的、有革新精神的企业家，而是封建领主 —— 臭名昭著的家族领主 —— 及其臣仆的顺从。
从最后的几位沙皇，到当代的拉丁美洲的独裁者以及亚洲的 “ 工业将军 ” ，很多人曾经企图模仿德国这种通过现代的经济增长的进程，保留旧的统治阶级及其价值的模式。在欧洲和拉丁美洲，大多数人都失败了；亚洲的经验复杂一些，虽然它也提出了同一个问题。即使在成功地使经济运转起来的地方，一般为此也付出政治状况不稳定的代价。
在前面一章里，谈到了俾斯麦的冒险企图，即他想用福利的供给来取代公民权利。这种图谋失败了。公民的身份地位证明自己是更为强大的力量；阶级斗争并未长期被福利的宗法制度所抑制。1918年，在经历一次创伤累累的战争之后，德国似乎准备进入现代的世界。这时，发生了两件事。首先，经济状态的不稳定导致很多人失去社会的根基。有些人归咎于战争，另一些人则怪罪战争赔款；无论如何，在克服1923年恶性通货膨胀之后，距离其后的经济大危机，只剩下很少的时间。只要人们把这些创伤累累的事态发展与民主政治的初步经验联系起来，他们就难以得出积极的结论。另一方面，很多人很快就明白，1918／1919年的事件远远不是一次革命。曼柯尔 · 奥尔森曾经断言， 19世纪70年代至20世纪30年代德国重要的结构几乎是完全持续不断的，哪怕人们对他的论断必须提出怀疑，德国仍然有足够的持续性，让很多人怀疑民主政治的好处。
令人恐惧，为了让德国实现现代精神的革命，希特勒的国家社会主义是必要的。我的这个论点（见拙作《德国的社会与民主》）经常受到批评，然而我将仍然坚持其核心，即等级的和教会的归属性、没有公民参与的专制制度的善意、不流动性和传统主义等等的现代之前的残余，被一个政府制度野蛮地破坏了，这个制度为了保持其极权的权力，需要全面的总动员。这个打破和放弃传统的巨大进程的影响不能被立即看出来；事后，对历史的这段可怖的插曲为什么如此短暂，几乎是不可理解的。然而，这段插曲意味着，1945年之后，至少在消极的意义上没有传统主义的障碍，德国第一次拥有民主政治的真正机会。此后很快就有两个德国，而且由于不是它们自己选择的原因，这两个德国在长达40年之久的时间内，走着两条十分不同的政治制度的道路，这个事实提醒人们，要记住在世界政治格局中社会分析的局限性。另一方面，40年分裂的结束为我们提供了一个契机，证明在现代社会里自由宪法的力量。
在有关民主的教科书里，并没有规定以英国为榜样，联系到德国的情况，在有关资本主义的教科书里，同样没有规定以德国为样板。但是，1913年之前和1948年之后德国的经济奇迹，对于资本主义的增长来说，也许本来就不是榜样。在这两种情况下，尤其是在第一次世界大战之前，增长的载体是强大的官僚体制化了的组织，如银行，大企业和国家，后两者从一开始就如此。引人注目的是缺少企业家和政治家，如果撇开俾斯麦和阿登纳不讲。同样，也缺少民主的后援。长达数十年之久，德国的统治者们一直犹豫不决，不太想给人民提供一个现代的公民社会所要求的应得权利。法治国家的一种官僚形式被普鲁士的传统所接受，然而，这种形式既不结合公民的参与，也不结合议会的监督。因此，这个国家在专制制度和官僚体制的僵化之间摇来晃去，忽东忽西。为了让自由的宪法诞生，一剂阶级斗争的猛药也许不会造成什么危害；但是，它对于这类不虔诚的愿望早就太迟了。即使在今天，韦伯提出的关于顺从依附的外壳的风险，在德国也比其他地方都大一些，尽管由希特勒所留下的一片焦土使得在德国的土地上建立一个公民的和富裕的社会成为了可能。
德国通往自由的道路为大不列颠的和美国的更为可接受的道路，增加了一种令人痛苦的变化形式；曾经还有过其他的变化形式。两个世纪以来，法国一直处于在强烈要求更多的民主和一种旧的、对专制制度的偏好之间的来回拉锯战之中。这虽然没有促进一种经常不断的发展过程，但是允许这个国家，至少在1789年之后，多次与革命的爆炸擦肩而过，同时又避免了最糟糕地滥用现代的权力。瑞士曾经以神秘的方式，在传统和稳定的表面下发生了演变。很难指名道姓地提及推动事物前进的瑞士的领袖，站在他们背后发挥作用的社会的力量，人们也只能费上九牛二虎之力才能发现；然而瑞士发生了决定性的变化。也许，整个政治阶级以它自己选择的无名形式推动进步，而人民通过其在表决中的态度体现了保留传统的惰性。
而这些历史的道德呢？对于现代政治的问题的抽象和一般的答案，并不因为这种道德而改变。自由的、开放的共同体需要三件东西：政治的民主，市场经济和公民社会。这三大自由支柱之间的关系是错综复杂的，而且往往是不能加以组织的。也许人们可能会说，公民社会是自由的最可靠的支柱，民主则是自由的最明显可见的表示。不过，民主仍然是一个闪闪发光的概念。人们可能会理解，有些人宁愿谈 “ 自由的宪法 ” ，即使他们并不完全接受弗里德利希 · 冯 · 哈耶克的定义。我们的讨论产生了为阐明这种宪法所必需的东西。必须有一些规则，争端中的群体和不同的利益可以依此进行辩论（法治国家，宪法）；必须有一些方法，才能把被统治者的偏好、不过也包括其更深刻的需要变为对执政者的有效的监督（ “ 最低限度的民主 ” ）；而且必须有一些中心，但是也包括一些创议的载体，它们准备探索一些新的解决办法（领导）。对于自由的宪法来说，再也没有什么东西比教条更具有危害性了，教条可能通过任意专断的权力而产生，但是，也能由于官僚体制的故步自封、停滞呆钝而形成。
不过，在我们把这些范例纳入探讨之前，这就是很清楚的了。这些例子说明了一些不同的并非就不重要的东西。如何去完成必要的事情，这完全取决于特殊的条件和传统。不存在理想的通往自由宪法的康庄大道。不管在机构的结构上也好，也不管在政治文化上也好，不同的国家找到了通往自由的不同道路；反之，却有些例子，表明最好的制度仿佛永远没有达到它们的书面形式要求。法治国家和国家宪法可以通过程序或者通过内容加以界定；最低限度的民主或者可以直接实现，或者采用代议制实现；首创精神和领导可以从政治党派或者握有大权的总统产生。宪法实际必须总是适应某些特定的社会的历史、文化和其他独特的条件。因此，它们很难从一个国家生搬硬套到另一个国家。在这里，并不存在着为种种违反自由的基本规则的行为辩解的托词；与此相反，它意味着，某些特定规则形式上的存在不能向我们说明多少关于执行规则的现实。现实存在的自由总是有些不规则。因此，从观察这些例子为现代的政治所得出的结论是：要颂扬混合的宪法。也许应该更正确地说：要颂扬混合得好的宪法。
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