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社会安全网络之说，虽足以摄取命运多舛者之心，但对于我们当中那些能自强自立者而言，公平分享之说才具有真实意义。 《经济学人》（The Economist） 1．在西方世界，向那些因自身无法控制的情势而蒙受极端贫困或饥谨的人提供某些救济，早已被视作社会的一项职责。自大都市兴起以及人口流动日益增长瓦解了旧有的邻里纽带以来，最初用以满足此类需求的地方性制度安排便已不敷需用了；而且（如果地方政府的职责不是阻碍人口流动）这些服务的供给也不得不在全国范围内加以组织，并由专门创设的特殊机构予以提供。我们在当下称之为公共援助或公共救济（public assistance or relief），尽管在各个国家所具有的形式不尽相同，但却都只是传统上的济贫法（old poor law）适应现代条件的变异而已。工业社会采取此种制度安排的必要性，可以说是毋庸置疑的——但这只是从保护那些贫困者避免堕入绝境的角度而言的。 在提供公共救济的过程中，下述两种情形很可能是不可避免的：一是社会不可能在一相当长的时间中只向那些无力自我保障的人（按照过去的称谓，他们是“法定贫困者”［deserving poor］）提供这种公共救济；二是在一个比较富裕的社会里，现在所给予的救济量一定会多于维持生存和健康的绝对必需量。当然，我们也一定会希望，这种公共援助的可获得性，能够促使一些人在他们还能够自力维持供给时不去依赖这些本应在紧急境况下才提供的救济。由此看来，唯一合乎逻辑的便是，那些虽说可以主张这种救济的人，但凡处于尚有能力自我维持供给的境况下，都应当被要求自力维持。有一种观点认为，必须为那些因年迈、失业、疾病等原因而极度需求救济者提供救济，而不论其个人是否能够和是否应当自力维持供给，但是我们必须指出，这种作法一旦被公认为社会的职责，特别是当公共援助的获取已达到了促使个人放弃自我努力的程度，那么，显而易见，我们的逻辑结论就只能是强迫这些人参加保险（否则就不提供救济），以应付生活中常见的各类危险局面。这种作法的合理性并不在于大众应当被强迫去做符合其个人自身利益的事情，而在于如果没有这样的规定，他们便会成为社会公众的负担。与此相类似的是，我们要求汽车车主投保汽车对第三者的责任风险，决非是为了考虑汽车车主的利益，而是为了考虑那些可能会因驾车人的疏忽行动而蒙受损害的人的利益。 最后，一旦国家要求每个人都加入此前只有一些人加入的社会保险行列，那么人们完全有理由认为，国家也应当帮助推进适当的机构制度的发展以利其事。由于是国家的行动加速了相应机构制度的发展（否则它们的发展便会极为缓慢），所以开创和尝试这些新型制度机构的费用，也会像在其他事关公众利益之领域中从事研究或传播知识的费用一样，被认为应由公众或政府来承担。为推进制度的发展而用公共资金提供的援助，就其性质而言，应当是暂时的，是一种用于帮助推动公共决策认为必要的制度发展的补贴，而且只能用于此类制度的尝试和建构时期，一旦现行制度的发展足以满足新的需求，这种援助就应当终止。 就此而言，人们完全有理由赞同这种“社会保障”（social security）的设置，甚至连最坚定的自由倡导者也很可能会接受这种安排。尽管许多人会认为走到这一步是不明智的，但是我们却认为，这种制度性安排并不会与我们在前文所述的各项自由原则相抵触。上文论及的社会保障计划的实施，也许需要运用某种强制性措施，但是采取这种强制性措施的目的，只在于为了其他人的利益而以预先规定的方式阻止个人采取更大的强制；而主张此一计划的根据，一方面是个人力图保护自己以免受其他人因极端贫困而导致的结果的牵累，另一方面则立基于要求个人采取更为有效的手段以自力地解决自身需求的愿望。 2．只是在“社会保障”的主张者由此再跨出一步的时候，才会导致事关要害的问题。甚至在19世纪80年代，亦即德国实施“社会保险”（social insurance）的最初阶段，个人就已不仅被要求加入社会保险以自行抵御一些风险（对于这些风险，如果人们不加入保险，国家就必须向他们提供救济），而且还被强迫通过政府统一管理的组织去获得这种保护。尽管这种新型组织的想法出自于工人自己的创议而建立的制度——在英国尤为明显，而且尽管在德国，这类由工人自己创设的制度在某些领域——尤其是在疾病保险领域——也已发展起来并且被允许继续存在，但是德国政府还是决定，在所有有必要提供保护的新领域（如对年迈、工伤事故、残疾、孤寡和失业等风险进行保障的领域），都应当采取统一组织的形式：它不仅是所有这些服务的唯一提供者，而且所有那些被保护的人也都必须隶属于这一组织。 因此，“社会保险”从一开始就不仅意味着强制性保险（compulsory insurance），而且还意味着强制个人加入由国家控制的统一组织。支持这一决策的主要理由，乃是人们假定这样一种统一的组织具有着更高的效率和更大的行政便利，也就是说比较经济。这种观点曾一度遭到人们的普遍反对，但现在却已被普遍视作无可争议者。常常有人宣称，这种组织方式是确使所有需要援助者能同时获得充足救济的唯一途径。 这一论辩的确有一些道理，但绝非定论。就某一特定的时间来讲，由当局所能遴选到的最好的专家们所设计的这种统一组织，确有可能是人们能够创设的最有效能的组织。但是，如果试图使初始的构设成为其后一切发展的出发点，又如果最初负责此一构设的人士可以成为裁断何为必要的变革的唯一仲裁者，那么欲使这种统一组织的效能维持长久而不变，就是根本不可能的。如果有人以为做事的最佳且最经济的方式，可以通过事先的设计永久获致，而毋需通过随时对可用资源的即时性重估的方式来获得，那一定是大错特错了。一切不受竞争挑战的垄断都会随着时间流逝而导致低效，这一原则在此一领域，如同在其他领域一样都适用无误。 诚然，如果我们在任何时候都想尽快地实现已经被明确认为是可能的目的，那么，经由审慎思考而对所有用于这一目的的资源加以组织和运用，实可以说是一最佳途径。然而，在社会保障领域，人们所依赖的往往是适当制度的逐步进化和发展，而这无疑意味着一个由中央集中控制的组织所能够立即加以关注的某些个人需求，有的时候往往得不到充分的关注。对于那些只醉心于一举扫荡所有可以避免之弊端的毫无耐心的改革者而言，创设一个单一的并拥有全权去做即刻可做之事的机构，似乎是唯一恰当的方法。然而，就长远的角度来看，我们却不得不为这种做法付出高昂的代价；即使是依据某一特定领域所取得的成就来衡量，其代价也是极为昂贵的。如果我们只是因为一种单一的综合性组织能够即刻提供大额保障费用而盲目地致力于创设并固守这种组织，那么我们就完全有可能因此而阻止其他类型的组织的进化和发展，而恰恰是这些组织有可能最终对人们的福利做出更大的贡献。 虽说起初为支持这种单一的强制性组织而强调的主要理由乃是效率问题，但是在这些主张单一的强制性组织的人士的心目中，实际上一开始就还有着一些其他的打算。他们认为，事实上，一个拥有强制性权力的政府组织可以同时实现两个虽则相互勾连但却截然不同的目标，然而这两个目标的实现，却绝不是那些按照商业规则运作的组织所能及者。私人组织所能够提供的只是那些以契约为基础的具体的服务，也就是说，它们所能够保障供给的并不是那类仅出自于受益人经由审慎思考而单方导致的需求，而是那些可以根据客观标准加以确定的需求；再者，它们采用的方式也决定了它们只能对那些可预见的需求提供救济。在这种前提下，无论我们将一种保险体系扩展至什么样的领域，受益人所能得到的救济都不可能超过有关契约的规定，例如，受益人所可能得到的救济，不可能是人们根据受益人的实际境遇而判断出的他所需要的那些救济。相反，由政府组织所提供的垄断性的服务，则完全可以立基于“按需分配”的原则，而不考虑契约的规定。因此这些论者认为，只有这样一种拥有自由裁量权的组织，才能够给予个人以他们“应当”拥有的东西，或者说，才能够使他们去做他们“应当”去做的事情，以实现一种划一的“社会标准”。以上所述乃是具有强制性权力的组织所能达致的第一个目标，而其所能达致的第二个主要目标，即这样一种政府组织还能够对个人或群体的收入做似乎合理的重新分配。尽管所有的保险都会涉及到风险统筹的问题，但是私人的竞争性保险机构却无论如何不可能经由刻意的安排而将一个预先指定的群体的收入转移给另一个群体。 这样一种收入再分配的安排，在当下业已变成了那种仍被称之为社会“保险”制度的主要目的——尽管此处所用的“保险”称谓，名不符实，甚至在这类方案实施之初，它便是一个选用不当的名称。1935年美国采用此类计划时，规划者之所以采用“保险”一词，只是为了使这一计划显得更加美好，因此这一术语乃是被人“灵机一动”而保留了下来。其实从一开始，它就与保险无甚关涉，而且此后又进一步丧失了它可能有过的某种与保险相类似的东西。尽管大多数国家在初期实行的此类计划都与保险有些许相似之处，但是此后的发展情况，却与美国的情形大体相似，可谓是与保险风马牛不相及。 尽管收入再分配从来就不是社会保障机构在一开始就公然宣称的目标，但是现在，“收入再分配”已在各个国家变成了社会保障的实际的且公认的目标。任何垄断性的强制保险制度都无法抗拒这种异化，这即是说，它们最终只能变成一种对收入进行强制性再分配的工具。在这种制度下，并不是由给予者的多数（a majority of givers）决定应当给予不幸的少数以什么东西，而是由接受者的多数（a majority of takers）决定他们将从比较富有的少数那里获得什么；关于这一制度的伦理问题，我们将在下一章做专门的讨论，而在本章中我们将只关注那些原本旨在救济贫困的机构普遍转变成为平均主义再分配（egalitarian redistribution）的工具的过程。对于许多人来说，由于福利国家是一种对个人收入实现社会化的工具，是一种创建家族式国家（household state）的工具（它将各式福利用金钱或其他形式分配给那些它认为最值得拥有它们的人），所以它已经变成了传统社会主义的替代物。尽管福利国家被认为是一种替代现已臭名昭著的直接管制生产的方法的制度性安排，然而值得我们注意的是，由于福利国家乃是一种试图按照它所认为适当的比例和形式分配收入以实现“公正的分配”的方法，所以它事实上只是一种追求传统社会主义目标的新方法而已。而较之于传统社会主义，福利国家之所以能够获得更为广泛的认可，其原因无非是它在最初被提出来的时候，仿佛只是一种救济特别贫困者的有效方法。但是，对这种似乎合理的福利组织方案的接受，却很快就被解释成是对一种与济贫完全不同的目标的信奉。正是通过那些在大多数人看来只关涉微不足道的技术细节的一系列决定，济贫制度终于实现了向收入再分配制度的转变，这是因为在这些似乎不重要的决定中，救济贫困与收入再分配这两种目的之间的关键区别，常常为不断推出的且技巧高超的宣传手法所刻意掩盖了。最为重要的是，我们越来越明确地意识到，在一个社会将消灭贫困和保障最低限度的福利视作自身职责的事态，与一个社会认为自己有权确定每个人之“公正”地位并向其分配它所认定的个人应得之物的事态之间，实存在着天壤之别。当政府被授予提供某些服务的排他性权力的时候，自由就会受到极为严重的威胁，因为政府为了实现其设定的目标，必定会运用这种权力对个人施以强制。 3．社会保障制度极为复杂，从而也很难为人们所理解，因此它给民主制度造成了一个严重的问题。我们可以毫不夸张地说，尽管庞大的社会保障机构的发展已经成为促使我们经济生活发生转变的一个主要因素，但是人们对其实质却知之甚少。这个问题可以在下述两个方面见出：一方面是人们长期以来一直认为，个别受益人对于享用社会保障服务具有一种道德上的主张权（amoral claim），因为他已为此类服务做出过贡献；另一方面则是这样一种怪异的事实，即人们在把主要的社会保障法案提交给立法机构批准时，常常采取的是一种置立法机构于毫无作为之境地的方式：要么全盘接受要么彻底反对，毫无修改之余地。这种情况明显造成了一种悖论：一方面，社会保障制度以大众中的多数无力为自己做出明智的选择为借口而主张为其管理大部分收入，但另一方面却又要求依照这一多数的集体能力来决定个人收入应当如何使用的方式。 然而需要指出的是，还不仅仅是那些社会公众中的一般人士视社会保障的复杂程度直如神话一般，就连当下那些一般的经济学者、社会学者或法律人士也对这一复杂且变化不定的制度的诸多细节茫然无知。结果，专家渐渐在这一领域中占据了支配地位，如同在其他领域一般。 这种新型的专家，如同我们能在诸如劳动、农业、住房建筑和教育等领域所见到的专家一样，乃是一些对于某一特定制度框架具有专门知识的人士，或者说是一些置身于某一特定制度框架中的专家。我们在这些领域里所创设的各种组织日益庞大复杂，以致于一个人必须耗用其全部时间方能做到完全了解和认识这些组织的复杂性。制度性专家（institutional expert），未必是那些掌握了所有使之能够判断该制度价值所在的知识的人士，而往往只是一些全面理解其组织构造并因此而变得不可或缺的人士；制度性专家之所以对某一特定制度感兴趣且表示赞赏的理由，实与任何专家资格条件无关。但是，这类新型专家却几乎无一例外地都有一个极为凸显的特征，即他们会毫不犹豫地拥戴或赞同他们据以成为专家的那个制度。情况之所以变成这样，不仅是因为唯有赞同此一制度之目标的人才会有兴趣、有耐心去掌握该制度的细节，而且更是因为不赞同该制度目标的人不值得做这样的努力：众所周知，任何不愿意接受现行制度之原则的人，其观点不可能得到认真的考虑，而且在确定现行政策的讨论中也将被视为无足轻重。 这一事态发展的结果就是，在越来越多的政策领域，几乎所有那些被公认为“专家”的人，从定义上来讲，都是些对现行政策所赖以为基础的诸原则持赞同意见的人士；我们可以说，这样一个事实具有着颇为重要的意义，因为这是导致当代许多发展不论是否合理都趋于自我膨胀的诸因素之一。政治家在主张进一步推进现行政策的时候，往往会宣称“所有的专家都支持这一主张”；在很多情形下，作如此宣称的政治家确实是诚实的，因为只有那些支持这一发展的人士才能成为这一制度的专家，而那些反对且不信奉这种发展的经济学家或法学家却不会被视作此一制度的专家。机构或制度一旦建立，那么其未来的发展就会受制于那些被决定为其服务的人的观点，并按他们认为的该机构或制度的需要进行规划，因为这些制度专家的观点对于这种机构或制度的发展来讲是最为重要的。 4．今天，在一个较之其他领域更为明显地表现出新的制度安排乃出自于渐进且进化的过程而非出自人为设计的领域中，国家却竟然不顾事实地宣称，那种依凭权威方能推进的排他性单轨发展在其间具有着优越性，这实在是咄咄怪事。我们当今通过保险而抵御风险的观念，绝非是某个人洞见有此需求从而设计出一种合理的解决方案的产物。由于我们对保险的运作太过熟悉，所以我们完全有可能想当然地认为，任何有智识的人稍经思考就能迅速发现其中的各项原则。事实上，保险制度演化发展的道路本身，便对下述主张做出了最为有力的批判，因为这种主张竟然试图将保险制度的未来发展仅限于由权威所强制推行的单一轨道之中。有论者曾经恰当地指出，“与晚些时候创设的社会保险制度不同，当时并没有人拥有明确的目的要去创设什么海上保险制度”，而且，我们今天在此一保险领域所拥有的技术亦源出于一种渐进的发展，在这个过程中，每一持续的进步都可以说是“无数的无名氏或历史上无数个人所做的巨大贡献的结果；正是这些逐渐的发展最终造就出了这样一种尽善尽美的制度，而且从整体上与这种制度的完美相比较，所有那些仅依凭权威智识而产生的充满了小智慧的观念，实难望其项背”。 我们难道真的敢妄称我们已穷尽了一切智慧？为了更为迅速地达致某些现已可见的目标，我们是否仅凭现有智慧就已足够了？我们是否因此可以不再需要在过去从无计划的发展中所获得的各种帮助？我们是否也因此不再需要在过去从我们逐渐调整旧的制度安排以适应新的目的的过程中所获得的各种帮助？以下事实足以说明这些问题：在国家威胁施以垄断的两个主要领域——对于老年人的保障领域和对于医疗的保障领域中，我们亲眼目睹了一些新的方法正在国家尚未实现完全控制的场合所获得的极为迅猛的自发性发展，而且我们可以说，这些新方法的各种各样的实验，几乎肯定会对当下的需求做出新的回答，而这些回答绝非是那些预先计划者所能设想的。此外，我们还需要追问的是，就长远来看，我们的生活在国家的垄断控制下真的能够变得更好吗？如果有人试图将某一特定时候的所谓最佳的知识视作规范所有未来努力的强制性标准，那么我们可以确定无疑地说，这种做法只会阻碍新知识的产生，而别无他效。 5．众所周知，目前实施的措施乃是那种用公共资金救济那些急需之人并配之以强迫人们加入保险以解决这些需求而使之不致于成为他人之负担的做法；然而，这样一种双管齐下的做法的结果，却是在几乎所有的地方都形成了一种与它们完全不同的第三类制度，在这种制度下，处于特定境况中的人们，如年届老迈或身罹疾病，都会得到救助，而不论其需求与否，亦不论其是否先已给自己做了安排。在这种制度下，所有的人都会得到被认为是他们应当享有的福利水准的救济，而不论其能否自力救助自己，亦不问其已经做出了什么贡献，甚或不论其是否仍有能力做出进一步的贡献。 一般而论，上述双管措施向这种第三类制度的转换，乃是通过下述做法实现的：首先是用公共资金来补充由强制性保险（compulsory insurance）所获得的钱款，然后用它们来救济所需之人，并且认为这些人有权获得这种救助，但是，这些人先已支付的费用却只占他们获得救助当中的很小一部分。当然，把这种强制性的收入转移（compulsory income transfers）视作一种法律上的权利的做法，并不能改变这样一个事实，即这种收入转移只能根据特别需要的程度而被证明为正当，因此它们仍是一种施舍措施，而并不是什么法律权利。但是，强制性的收入转移所具有的这一特性，却常常因为下述做法而被掩盖了起来，这种做法就是一方面将这一权利授予所有的人或几乎所有的人，而另一方面又从那些较富裕者的钱袋中拿走数倍于其能从福利中所获得的东西。一些人宣称，大多数人都厌恶接受自己知道并不是通过其劳动所挣得的而仅仅是根据个人需求而被给予的东西，而且他们也不喜欢“资产调查”（ameans test）之类的做法；的确，就是这样一些说法，成了遮掩整个安排之内幕并使其成为黑箱作业的借口，从而个人也无从知道自己已经支付了什么和没有支付什么。所有这些观点的目的，都在于用蒙蔽的方法诱使公众舆论接受一种新的收入分配方法，然而，这种新机制的管理者似乎一开始就只是将这种新的分配方法视作一种过渡性的折衷措施，他们的真正目的乃是使其发展成为一种旨在直接实现收入再分配的安排。如果人们想阻止这种发展，就必须从一开始就对下述两种救济做出明确的区分：一是受益者因为在事先已做出了充分的偿付从而在道德上和法律上享有权利而获得的救济，二是受益者仅根据需求并因而依赖于对需求的证明的方式而获得的救济。 与此相关的是，我们还必须指出上述由国家单一控制的社会保障机构所具有的另一特性：它有权使用经由强制性手段而征集起来的资金，为扩张这一强制性制度进行宣传。一个多数规定自己交纳税款，竟然是为了维持一个宣传机构旨在说服多数自己不顾自己的意愿而一味沿此途发展下去，这种做法之荒谬，当毋庸赘言。在一些国家，至少在美国，尽管公共机构使用那些原本只在私人企业中合法的“公关”（public relations）手段的做法，逐渐得到了广泛的认可，但是我们必须质疑的是，在一个民主制度下，这类公共机构将公共资金用于有利于扩展它们自身活动的宣传的做法是否确当。需要强调指出的是，无论是在一国范围还是在国际范围，这种做法在社会保障领域都已经成为一种极为普遍的现象，其滥用程度实在是任何其他领域所无法比拟的。我们可以毫不夸张地说，这种做法无异于允许一小撮对某一特定制度的发展抱有兴趣的专家运用公共资金，以达成操纵公众舆论做有利于自己活动的目的。这种做法的结果极为明显，就是造成选民和立法者都只能从那些专家的宣传中接受信息，然而那些专家所从事的活动本来却是应当受选民和立法者指导的。如果人们能够获得其他信息，那么上述专家炮制的信息究竟能在多大程度上有助于加速这种制度的发展，而同时又不遭到人们的反对，恐怕很难高估。这样一种由一个单一的只靠税收维系的组织加以运作的补贴性宣传，绝不能与竞争性广告相提并论；这是因为这种补贴性宣传赋予了这种组织以一种支配人们心智的权力，我们可以说，这种权力与那些垄断着所有信息供应手段的全权性国家所拥有的权力毫无二致。 尽管从形式上来看，现行的社会保障制度是经由民主决策而创建的，但是人们完全有理由怀疑，如果受益人中的多数充分意识到了他们所陷入的境地，他们是否还会真的继续赞同这些制度。在那些相对贫困的国家中，由于允许国家征收大众收入的一部分用于实现国家所选定的目标，所以人们因此而承受的负担沉重不堪；因为在这些国家中，物质生产力的提高可以说是最为紧迫的首务。有谁会真的相信这样的事情：意大利的半熟练工人因其雇主将本应付给他的全部劳动报酬中的44％交给了国家而会生活得更好！我们或可以用具体的数字来说明这个问题：一位半熟练工人为其雇主做工一小时，该雇主本应向他支付49美分，但他却只能得到27美分，而另外22美分却要由国家为他来花费，在这样的情况下，他会生活得更好吗？换言之，如果这个半熟练工人在了解了他所处的境况以后还可以在这一境况与没有社会保障则会使他可支配的收入增长一倍的境况之间进行选择的话，他还会选择前者吗？再以法国情形为例，全部工人的保险费用，相当于全部工人平均费用的三分之一，此一比例难道真的是工人为了得到国家所提供的服务而心甘情愿地交给国家的比例吗？又如德国，国民总收入中大约有20％交由社会保障机构掌握，这难道还不是一种远远超出了人们愿意承受的限度的强制性收入转移吗？据上所述，那些主张由国家单一推行强制性社会保障制度的人还能有什么一本正经的理由来否认这样一点呢：亦即如果把钱交给人们自己使用并由他们自由地向私营机构购买保险，那么他们当中的大多数人一定会生活得更好。 6．在这里，我们只能对社会保障中的一些主要领域做较为详尽的考察，即对老年人的救济、对因非天生原因而终身残疾者的救济、对缺乏劳动力的家庭的救济；提供医疗和住院的保障；以及对因失业而丧失收入的人进行保护。不同国家所提供的大量的其他服务（或是上述主要服务的一部分，或为一种单独的服务，比如孕妇津贴和儿童津贴），由于往往被看成是所谓的“人口政策”（popula--tion policy）的一部分，所以也产生了一系列独特的问题，然而对于现代政策的这个方面，本书将不予讨论。 绝大多数国家承诺最多因而也可能导致了最为严重的问题的领域，乃是供养老年人和救济受抚养者的领域（可能只有大不列颠除外，但是一种免费的“国民健康服务”［NationaI Health Service］体制在英国的建立，也已产生了同样多的问题）。老年人的问题特别严重，因为在当今西方世界的绝大多数国家中，正是政府的错误使得老年人被剥夺了他们本可以用来供养自己的谋生手段。各国政府由于未能兑现诺言而且也未能很好地履行维持稳定通货的职责，所以导致了这样一种情势，即那些将在本世纪第三个二十五年中迈入退休年龄的那一代人被剥夺了绝大部分他们原本为其退休而准备的储蓄；而且远比本应有的多得多的人正在面临着他们不应面临的贫困，尽管他们早年曾致力于避免在晚年跌入此一困境，然而也无济于事。毋庸置疑，我们无论如何宣称都不会过分，即通货膨胀绝不是一种不可避免的自然灾害，它实际上始终是那些掌管货币政策的人的无知或他们所犯错误的结果——尽管职责分工已被推行得如此之广，以致于我们不能简单地责怪任何单独的个人。权力当局完全有可能认为，它们通过通货膨胀而全力预防的东西一定是更大的罪恶；由此可见，恰恰是他们的政策选择，导致了通货膨胀。 然而，即使一如我们应当做的那样，我们应当在充分意识到政府负有特别责任的情况下来讨论供养老年人这个问题，我们仍旧能够追问，对一代人造成的侵害（对于这种侵害，归根究底，这一代人自己也要分担部分责任），是否能够证明国家把一种制度安排永远地强加给其民众为正当：在这种制度下，超过一定年龄的人所获得的正常收入乃是一种从政治上决定的退休金，而这种退休金的来源则是即时的税收。不无遗憾的是，整个西方世界都正在向着这种制度迈进，而这种制度注定会导致一系列支配未来政策的问题，尽管这些问题将在多大程度上支配未来的政策，尚未被大多数人所认识。在我们致力于救济一种灾祸的过程中，我们有可能会把一种远比我们的后代所愿意承受的更沉重的负担强加给他们，进而束缚他们的手脚；而他们在为解救他们自己而做出众多的努力之后，最终在无他途可循的情况下也极可能通过违背承诺的方式而将更为沉重的负担强加给他们的后人，其程度甚至有可能远远超过我们的所作所为。 如果政府致力于对所有的老年人不仅发放一种最低限度的津贴而且还力图提供“适当的”津贴，而不论个人的需求为何，亦不论其所做的贡献为何，那么这种做法立刻就会产生非常严重的问题。一旦国家获致了提供这种保障的垄断权，它就势必会采取下述两个至关重要的步骤：第一，国家不仅会给予那些凭其贡献而获得了对这种保护的要求权的人以保护，而且还会给予那些还没有来得及做出这种贡献的人以保护；第二，当退休金应予支付时，这笔退休金并不是从为此目的而积累起来的资金所带来的收益中支出的，从而也不是从受益人因努力而获得的额外收入部分中支出的，相反，它们乃是从那些当前正在从事生产的人的工作收入中转移出来的一部分。这种判断在下述两种情况中也同样正确：一种情况是政府在名义上建立一种储备基金并将它“投入”公债之中（亦即政府将资金贷给自己而且事实上当时就开始花费这笔钱），另一种情况是政府公开地用即时的税收来偿付其当下的债务。（有人甚至提出了一种主张政府将储备基金投入生产资本之中的替代方案，但是这种方案会迅速导致政府日益加强它对工业资本的控制；所幸的是，这种方案从未付诸实施过。）需要指出的是，由国家提供老年退休金所造成的上述两种通常的后果，一般也是政府坚持这类组织方式的主要原因。 显而易见，像这样完全摒弃这种安排原有的保险特性的做法，同时又伴之以承认所有超过一定年龄的人（以及所有的受抚养者或残疾者）都有权利获得由即时多数（受益人构成了此一多数的绝大部分）决定的“适当的”收入的做法，必定会使整个保险制度演变为一种政治工具，亦即蛊惑民心的政客为拉拢选票而使用的一种筹码。如果有人相信下述情况，那亦纯属愚昧：客观的公正标准能从年龄上限定应获特权的人数，而这些特权者只要到了所规定的年龄（即使这是个还能够继续工作的年龄），就都可以要求那些仍在工作的人士“适当地”供养他们——这些仍在工作的人反过来也只能通过想象在未来的某个时候他们也将获得此种权利的方式而找到一点慰藉，这即是说，当他们的人数占有更大的比例而且相应地拥有更为强大的选举力量的时候，他们也能够使后来的工作者更好地满足他们的需要。 政府和制度专家所掀起的一浪高过一浪的宣传攻势，已完全掩盖了这样一个事实，即这一向所有的人都提供适当的退休金的方案必定意味着：许多最终到了盼望已久的退休年龄的人士本来是可以凭其储蓄而安度晚年生活的，但是在这样一种制度下，这些本可以自力生活的人亦将以那些还未达到退休年龄的人——如果保证给予他们以同等的收入，他们中的许多人也会立即退休——为代价而成为退休金的领取者；这种方案还必定意味着：在一个未遭到通货膨胀侵袭的富裕社会，大多数退休者通常要比那些仍在工作的人过得更舒适。政府及那些制度专家经由刻意安排而严重地误导了公众舆论对这一问题的看法，其严重程度则可以通过那个经常被引证的说法而得到极佳的说明（美国最高法院也已接受了这一主张），这个主张声称，在1935年的美国，“65岁以上（含65岁）的人中有接近3／4的人的生计，部分依赖于或完全依赖于他人的救济”；此项以统计数据为基础的主张还明确意味着，在美国，老年夫妇所有的财产已全为丈夫所占有，而作为结果，所有的妻子变成了“受赡养者”！ 这种情况所具有的一个不可避免的结果是，每个大选年度一开始，就会出现大量的关于社会保障福利又将提高多少的推测和议论；这种情况在其他国家与在美国相同，居然变成了一种一般性的特征。众所周知，人想实现的欲求是没有什么限度可言的；这一点已经由英国工党晚近的一份公告得到了最明确的说明；该项公告指出，一份真正适当的退休金，“意味着有权继续生活于原来的邻里关系之中，有权维续原有的爱好，也有权出入于原有的朋友圈之中”。我估计要不了多久时间，就很可能会有人提出下述论点，即由于退休人员有较多的时间去花费金钱，所以给予他们的金钱必须多于那些仍在工作的人士；而且就年龄分布而言，人们也没有理由说40岁以上的多数就不可以即刻让那些比他们岁数小的人成为他们的苦役。事态如果真的发展至此，那么身体较为强壮的年轻人就会起而造反并将老年人的政治权利连同他们应当得到保障的法律权利统统剥夺掉。 上文提及的英国工党的公告之所以至关重要，除了它反映出了工党人士帮助老年人的欲求以外，还因为它明确地表现出了其欲使老年人不能自助并使他们只能依赖于政府救济的期求。这份公告充满了对私人保险机构提出的各类退休金方案和其他与此相类似的制度安排的敌意；而更值得人们关注的乃是此一规划方案中的数据所赖以为基础的冷酷假设：价格将在1960年至1980年的二十年中间翻番。如果这就是先已确定的通货膨胀幅度，那么事实上就有可能导致这样的结果：绝大多数将在本世纪末退休的人，都将依赖于年轻一代的赈济或施舍。而最终的结果却是，人们不会再根据道德伦理而只会依凭年轻人供养着警察和军队这个事实来解决这个问题：由于老一代人的收入完全依赖于对年轻一代的强制，所以这些无法自养的老年人最终被安排进集中营，就很可能是他们的命运之所在。 7．疾病保险不仅引发了我们在上文所考察的大多数问题，而且还导致了其自身特有的问题。这些问题的产生，基于这样一个事实：人们无法以下述方式［即认为需求问题对于所有符合某项客观标准（例如年龄）的人来说都是相同的的方式］来解决“需求”的问题，这是因为疾病问题纯属个案性需求，它所产生的紧迫性和重要性的问题，必须根据满足此项需求的费用来加以权衡，亦即是说，这些问题的解决方式只有两途可循：一是必须由个人自己来决定，另一是必须由他人替他作出决定。 毋庸置疑，健康保险的发展是可欲的；而且主张将此项保险发展成强制性保险也可能是有道理的，因为有了这项制度，许多人便能够救济自己，而没有此项制度，他们则可能成为一种公共负担。但是，人们也有充分的理由反对单一的国家健康保险方案；而对于为所有的人提供免费健康服务的方案，人们似乎有着更为充分的理由予以反对。从我们已见到的这类方案的实施情况来看，这类方案所具有的各种棘手问题已在那些采纳它们的国家中得到了充分的表现，尽管政治情势的发展很难使人们在采纳这类方案以后再否弃它们。事实上，人们可用来反对这类方案的最强有力的一个理由是，这些方案的采纳，乃是一种在政治上不可撤销的举措（politically irrevocable measure），这即是说这种措施一旦实施，就必须执行下去，而不论这种措施是否已被证明为一种失误之举。 支持免费健康服务的主张，通常所依据的乃是下述两种基本认识，但却是对此一问题的错误认识。首先，相信医疗需求通常都具有一种可在客观上加以确定的特征，因此这些需求在每一个案中都能够而且也应当得到充分的满足，而毋需考虑经济因素；其次，满足这种医疗需求在经济上也是可能的，因为业经改善的医疗服务通常会导致经济效益的提高或盈利能力的恢复，从而也就能够使医院自负盈亏。这两个论点均误解了大多数有关维持健康和保护生命的决策所牵涉的问题的性质。实际上，在判定某一特定情形究竟需要多少照顾和需要付出多少努力的问题上，并没有什么客观的标准可以依循；此外，随着医学的进步，人们也越来越清楚地认识到，如果要做客观上所有有可能的事情，那么所需花费的资金量就是没有限度的。更有进者，即使从我们个人的评价来看，那种认为为了确保健康和生命而去做人们有可能做的一切事情都绝对优先于其他需求的观点，也并不一定正确。一如在所有其他决策中所表现出来的情况那样，我们在保护健康和维续生命的决策中所必须面对的并不是确定性，而是或然性和偶然性，所以在这种决策中，我们也会不断地面临风险，从而必须根据经济的考虑去决定采取某种预防措施是否值得，亦即通过对这种风险与其他需求加以权衡的方式来决定这个问题。甚至是最富有的人通常也不会去做医疗知识认为有可能的一切事情以保护他的健康，这可能是因为他所关注的其他事务也极需他的时间和精力；还有一些人则不得不对在医疗方面是否再需要做出额外的努力和追加额外的费用等问题进行决策。这里的真正问题在于：是否应当由需求者自己来决定通过牺牲其他时间和精力而获得更多的照顾和更好的治疗，或者说是否应当由其他人来为他做出这项决定。尽管我们都讨厌对物质利益与健康和生命这类非物质价值进行权衡，甚至不希望在它们之间进行选择，但是必须指出的是，由于我们无法变更这些事实，所以我们还是不得不对此进行抉择。 一如上述，一些人认为我们能够而且应当向所有的人提供医疗服务，因为在这个领域中存在着一项客观且确定的标准可供人们遵循；这种观点后来成了Beve-ridge方案以及整个“英国国民健康服务”体制的基础，但它却与现实不相符合。众所周知，在一个正经历着迅速变化的领域，一如当下的医学领域，人们能够平等地向所有的人提供的服务，充其量亦只是那种水平较差的平均服务。然而我们必须指出的是，由于在所有不断发展的领域中，关于在客观上有可能向所有的人提供什么样的服务的问题，必须根据我们先已为一些人士提供的服务加以评断，所以，如果我们将这些超出平均水平的服务的价格定得太高，从而使大多数人无力获得超出平均水平的服务，那么这种做法用不了多少时间就必定会导致这样一个结果，即此种平均服务的水平将变得低于不采取这种做法的时候的水平。 免费健康服务所导致的上述问题，因下述事实而变得更为棘手，这些事实就是医学进步所产生的成就，主要并不旨在恢复病人的工作能力，而是愈来愈倾向于减轻病人的痛苦和延长病人的生命；当然，这些做法并不能在经济上被证明为合理，而只有根据人道主义的立场才能被证明为正当。然而，与那些会使某些人丧失能力的严重疾病作斗争，相对来讲只是一项有限的任务，但是我们所有的人都必定面临死亡，因此如何延长我们的生命乃是一项无尽的任务。后者所提出的问题，在可以想象的条件下，并不能通过提供无限的医疗服务而得到解决，因而这个问题也就必定会继续要求人们在彼此冲突的目标之间作出痛苦的抉择。在国家控制医疗的制度下，这种抉择一定是由当局机构强加给个人的。而在自由的制度下，那些具有充分工作能力的人所得的不具危险的暂时伤病；通常都会得到迅速的医治，并在一定程度上以忽视老年人的疾病和绝症的医治为代价；这种做法看上去颇为残酷，但却很可能会符合所有人的利益。在实行国家医疗制度的地方，我们通常都会发现，那些本能够通过及时医治而使全部工作能力得以迅速恢复的人不得不等待很久而无法工作，其原因只是那些不可能再对所有其他人的需求作出贡献的人占用了医院设备。 医疗国有化（the nationalization of medicine）所导致的严重问题如此繁多，以致于我们甚至无法对一些更为重要的问题进行讨论。然而我们还是要对其中的一个核心问题进行讨论，其严重性虽说鲜为公众所觉察，但它却可能是一个最重要的问题。这个问题便是，医疗国有化的措施，不可避免地要把那些作为对病人负有完全责任的自由职业人员的医生吸纳入国家机构之中，成为领薪的公务人员；然而作为国家的领薪公务人员，他们又必须听从于当局的指令而且不能向当局保密其所知道的情况。经验表明，此一方面的新发展所具有的最大的危险很可能在于：每当医学知识的发展趋向于赋予那些拥有这种知识的人以越来越多的支配他人心智的力量的时候，国家便会把他们归属于某个受单一指导的统一组织之中，并根据国家用以决定政策的理由来指导或命令他们。这种制度的前景实在令人可怕：医生一方面是个人之不可或缺的帮助者，另一方面又是国家的代理人员；这种制度既使医生可以洞察到病人最具私性的事情，同时也规定了种种条件，迫使医生不得不将他所知道的事情泄露给上级领导并且将这些情报用于实现当局所决定的目标。在俄罗斯，国家医疗被用作实施工厂纪律的一种手段，已向我们预示了这种制度所可能具有的用途。 8．为失业者提供救济，似乎是第二次世界大战以前的那段时期中社会保障之最为重要的一个分支，可是在晚近却显得相对不重要了。尽管防止大规模失业无疑要比为失业者提供救济的方法更为重要，但是我们仍不能确信无疑地说，我们已经彻底永远地解决了前一个问题，所以后一个问题也就不再具有重大意义了。同样，我们也不能确信无疑地宣称，我们为失业者提供救济的特定做法，就不会被证明是决定失业规模的最重要的因素之一。 在这个方面，我们也会想当然地认为，我们已经建立起了一种为各种业经证明的需求提供统一的最低限度救济的公共救济制度，而这种制度足以使社会中的所有成员都不再为温饱问题感到忧虑。但是，由失业者所引起的特殊问题乃是应当以什么样的方法和由谁来根据失业者的正常收入对他们提供额外的援助，除此之外，人们尤可以追问，这种需求的存在是否便能证明那种根据某一公正原则对收入进行强制性再分配的做法为正当。 赞成确保所有的人都能获得最低限度以上之救济的论点，所根据的主要理由如下：造成劳动力需求方面突然且不可预见的变化的种种情势，不仅是工人自己无法预见的，而且也是他们本人所无法控制的。就经济大萧条期间的大规模失业而言，这个理由是颇为充分的。但是，失业还有许多其他种种原因，不可一概而论。在大多数季节性行业中，便会反复发生一些可预见的失业状况；当然，在这些行业中，采取下述两种措施显然是符合一般大众利益的：一是限制劳动供给，从而使一个工人的季节性收入能够维持其一年的生活，另一是通过职业间的周期性流动来维持劳动力的流动。除此以外，某一特定行业中的工资过高，也会直接造成失业，这或者是因为工资被工会行动抬得过高，或者是因为有关产业的衰败；这可以说是失业的另一种重要情况。在上述两种情况中，要消除失业，就必须做到两点：一是工资必需具有弹性，二是工人本身也必须具有流动性；但是不无遗憾的是，那种确保所有的失业者都能够根据其原有所得获得一定比例的救济的制度，却不仅减低了工资的弹性，而且还阻碍了工人的流动性。 毋庸置疑，我们有理由在各种可行的境况中针对失业的风险确立真正意义上的保险制度，在这种保险制度中，各种行业的不同风险会在所支付的保险费中得到反映。如果某一行业因特别不稳定而需要在大多数时候储备有失业人员待用，那么对于这样一种行业来讲，它就可以通过提供足够高的工资以救济这种特别的风险，而使足够多的人能够自己养活自己，并随时准备应聘参加工作，由于各种各样的原因，这种保险制度在某些职业（例如农业劳动和家庭服务）中，似乎还不能立刻付诸实施，而且在很大程度上也正是这个原因，使得人们在这些领域中采纳了国家“保险”这类方案，然而事实上，这类国家“保险”方案，却是运用从其他领域的工人那里征集到的款项或从大众那里课征到的一般性税收来救济这些领域中的失业者的。然而我们需要指出的是，当某一特定行业所特有的失业风险并不是用此行业中的收益而是用此行业之外的收益来救济时，它将意味着，由于对此类行业中的劳动供给所提供的补贴来自其他行业，所以只能说明这种行业的扩展已超出了其在经济上可欲的程度。 然而，所有西方国家所推行的全面的失业救济制度，其主要意义在于，这些制度是在由工会的强制性行动所支配的劳动力市场中进行运作的，而且它们也是在工会的强大影响下被设计出来的，而工会的目标很明确，即希望这些制度有助于它们的工资政策。在这样一种制度下，只要某个工人所申请工作的公司或行业中的工人正在罢工，那么这个工人就可以被认为无法找到就业机会从而也就有权要求救济；显而易见，这种制度必然会成为工会在工资方面施压的主要支撑者。由于这种制度一方面解除了工会对其政策造成的失业所应承担的责任，而在另一方面又迫使政府承担起维续那些因工会的缘故而失业的工人的生活并使这些工人感到满意的责任，所以从长期来看，这种制度只能使就业问题更趋尖锐复杂。 在一个自由的社会中，解决这些问题的合理办法似乎只有一途，即一方面，国家为所有因失业而无法自食其力者只提供一统一的最低限度的补贴，并且努力通过采取恰当的货币政策尽可能地减少周期性失业，而另一方面，维持通常生活水平所需要的进一步的补贴，则应当交由那些竞争性企业和自愿提供救济的企业来实现。正是在此一领域中，工会一旦被剥夺了所有的强制性权力，便能够做出最为有益的贡献；的确，当国家在很大程度上解除了工会的强制性权力的时候，工会实际上已经是在发挥正面作用并在满足需求了。但是，所谓强制性的失业保险方案（a compulsory scheme of so-called unemployment insurance）的用途，却始终在于“矫正”不同群体间的相对报酬，以稳定的行业为代价去补贴不稳定的行业，并支持与高就业水平不相协调的工资需求。因此，从长期来看，这种强制性的失业保险方案只可能恶化它原本力图救治的弊病，而不可能对这种弊端做出整治。 9．社会保险制度在各个领域所遭遇的各种棘手问题，已成为人们反复讨论“社会保障的危机”的根本原因；然而我们却需要明辨，这些棘手问题本身并不是根本要害之所在，因为它们乃是由下述事实造成的，即为救济贫困而设计的制度性安排，已逐渐演变成了一种对收入进行再分配的手段：这种再分配在表面上所依据的乃是某些人认为的社会正义原则（现实中并不存在这种社会正义原则），然而在实质上却是由特定的决策所决定的。当然，即使是为所有无法自食其力的人提供统一的最低限度的救济，也必定会关涉到对收入进行某种再分配的问题。但是，在这二者（一是根据那些无法自食其力者在正常运作的市场上所能得到的收益来为他们提供一种统一的最低限度的救济，二是为了“公正地”酬报较为重要的职业而进行的再分配）之间却存在着天壤的差别，因为前者是一种绝大多数能够自力谋生的人所同意的给予那些无法生存的人以救济的再分配，而后者则是一种多数因为少数拥有更多的财富而从少数那儿取走其部分收入的再分配，更有进者，前者所维护的乃是一种非人格的调整方法，而根据这样的调整方法，人们能够自行选择自己的职业；而后者却会使我们越来越趋近这样一种制度，在这种制度下，人们将不得不根据当局的指令去行事。 提供这类救济服务的方案，如果只受政治统一的指导，那么其命运就似乎只此一途，即被迅速地转变成那种决定绝大多数人的相对收入的手段，进而转变成那种对经济活动实行普遍控制的手段。实际上，Beveridge方案的起草者并不曾将它看成是一种对收入进行再分配的手段，而是那些政治家们迅速地使之变成了收入再分配的手段；当然，Beveridge方案仅是众多这类事例中最著名的一个罢了。但是我们需要指出的是，尽管自由社会有可能为所有的人提供一种最低限度的福利，然而这种社会却与那种根据某一先入为主的正义观来平均分配收入的制度不相容合。确使所有的贫困者都能够获得某种同等的最低限度的福利，不仅预设了只有在需求者能够就其需求提出证据的基础上才能提供这一最低限度的福利，并且还预设，没有这类证据，便不能提供这一救济，因为这种救济不是根据个人缴纳的款项给付的。为了确使所提供的救济真正以需求为根据，我们就必须进行“资产调查”，但是有人却对此类调查持完全不可理喻的反对态度；正是这种反对态度，一而再、再而三地导使一些人提出了这样一种荒唐至极的要求，即为了使那些真正需要帮助的人不至感到卑微低下，应当给予所有的人以救助，而不考虑其是否需求救济的问题。这种论点造成了这样一种境况，即一般来说，它不仅要求人们努力救助贫困者，而且与此同时还要求人们努力使那些贫困者感到他们所获得的一切均是其自身努力或主观努力的产物。 尽管传统自由主义者反对权力当局拥有任何形式的自由裁量权，并在限制政府自由裁量权的过程中起到了一定的作用，但是我们仍然需要指出的是，反对自由裁量性的强制，却绝不能为那种允许所有有责任能力的人可以无条件地主张救助并且允许其有权成为自己需求的终级裁判者的做法提供正当理由。在自由的社会中。并不存在这样一种正义原则，即它会在不要求人们提供需求证明的情况下而赋予那些反对“威慑性权力”或“自由裁量性权力”的人士以某种获得救济的权利。如果这类主张是在“社会保险”的幌子下并通过公然蒙骗公众的方式而为人们所采纳的（这种蒙骗乃是其制造者引以自豪的资本，那么它们便显然与法治下的平等正义原则不相符合。 现今的自由人士有时会以这样一种方式来表达他们的希望，即“整个福利国家的构设，必须被看成是一种过渡现象”，被看成是长期进化中的一个过渡阶段，而随着财富的全面增长，这个过渡阶段很快就会变得毫无必要。然而，这种希望必定会遭到人们的质疑；对此，人们完全有理由从下述两个方面进行追问：首先，是否真的存在着这样一个独特的进化阶段，在这个阶段中，那些为国家垄断的制度的净效果可能是颇具裨益的；其次，一旦这些垄断的制度被创建出来，那么再将它们否弃掉，在政治上是否仍有可能。在贫困的国家里，国家垄断机构日益膨胀的势头所导致的负担，可能会在相当的程度上减缓财富的增长（姑且不论它所具有的加重人口过剩之问题的倾向），因而也可能会无限期地拖延这些垄断性制度的寿命；这样，那些自由人士所认为的会使这种制度变得毫无必要的“时刻”，就有可能根本不会到来；即使在较富裕的国家中，这种负担也会阻碍那些能够替代垄断性制度某些功能的新制度安排的出现。 把疾病和失业救济制度逐渐转变成具有真正保险性质的制度，可能并不存在无法克服的障碍：在这种真正的保险制度下，个人可以自由地向彼此竞争的保险机构购买保险。较为困难的是我们无法确信是否有可能放弃那种为老年人提供救济的制度，因为在那种制度下，每一代人由于满足了上一代人的需求从而也就获得了同样要求下一代人予以救助的权利，所以这种制度一经采用，似乎就必须持久地维续下去，否则整个制度就会彻底崩溃。从这个角度看，这种制度的采用，显然会束缚演化的进程，而且还会给社会添加一项日益沉重的负担，而这种负担则极可能是社会在将来要反复通过通货膨胀而全力摆脱的东西。然而，不论是通过通货膨胀的方式规避责任，还是故意不去履行已产生的义务，都不是恰当的选择，它们都不可能为一个文明的社会提供基础。在我们能够希望切实可行地解决这些问题之前，民主政制必须首先认识到，它必须为自己的愚昧支付学费，而且也绝不能为了解决当下的问题就对未来大开无限额支票。 人们业已恰当地指出，在过去，我们是因社会弊病而蒙受诸多痛苦，但是在今天，我们却是因对这些社会弊病的矫正或救济而蒙受着同样的痛苦。这两者间的不同之处在于，先前的社会弊病会伴随着财富的增长而逐渐消失，而如今我们所采用的矫正方案却正在威胁着未来各项改进措施所赖以为基础的财富的持续增长。当年，Beveridge报告设计的福利国家所要打击的乃是“五大巨魔”，然而我们在现今所面对的却已不再是这些巨魔，因为我们正在制造五大新恶魔，而且这些新恶魔完全有可能被证明是我们文明生活的更大的敌人。尽管我们历经各种努力而在克服贪欲、疾病、无知、贫穷以及懒惰五大旧恶魔的方面只取得了些许成就，但是当我们的主要危险来自于通货膨胀、积重难返的税制、具有强制力的工会、在教育中日益起支配作用的政府，以及社会服务机构开始具有极大的专断权的时候，我们在未来与这些新恶魔进行的斗争中却可能会表现得更糟，因为在这场斗争中，个人仅凭其自身的努力是无从摆脱这些危险的，而且政府机构的过度膨胀势头也只可能加剧而绝不可能减缓这些危险。 |
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